2月27日，審計署公告了《收費公路審計調(diào)查結(jié)果》。針對審計調(diào)查結(jié)果的有關(guān)情況，審計署固定資產(chǎn)投資審計司司長潘曉軍接受記者的采訪，回答了記者的有關(guān)問題。

     記  者：這次收費公路審計調(diào)查，對“貸款修路，收費還貸”政策如何評價？

     潘曉軍：長期以來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施落后于經(jīng)濟社會發(fā)展，成為發(fā)展的瓶頸問題。為促進公路建設(shè)，1984年，國家出臺了“貸款修路，收費還貸”政策，提出在堅持發(fā)展非收費公路為主的前提下，可以適當(dāng)“貸款修路”，建成后“收費還貸”，以彌補政府投資的不足。這項政策實施以來，效果非常明顯，至2005年底，全國高速公路由零公里發(fā)展到4.1萬公里，一、二級公路由1.9萬公里提高到28.47萬公里，高等級公路的建設(shè)發(fā)展，又推動和促進了經(jīng)濟發(fā)展，改善了物流條件，方便了人民群眾出行。因此，二十年來公路建設(shè)的成果表明，在特定時期，國家制定“貸款修路、收費還貸”政策是完全正確的。2020年以前，我國還將建設(shè)大量高等級公路，“貸款修路、收費還貸”政策仍應(yīng)在未來一定時期繼續(xù)實行。

    但是，也要看到，一些地方和交通部門在政策執(zhí)行過程中，有的指導(dǎo)思想上存在偏差，片面地理解“貸款修路、收費還貸”政策，非收費公路建設(shè)為主的主旨思想不夠明確，主要利用銀行貸款建設(shè)大量收費公路。再加上相應(yīng)的管理法規(guī)滯后，收費公路建設(shè)、運營、管理中存在不少問題，影響了政策效果。

     記  者：收費公路的管理法規(guī)滯后，主要體現(xiàn)在哪些方面？

     潘曉軍：一是相關(guān)政策法規(guī)未根據(jù)實際情況變化而及時調(diào)整。如八十年代初，收費公路的收入主要是車輛通行費。隨著公路設(shè)施的不斷完善，收費公路的服務(wù)區(qū)、加油站及廣告經(jīng)營等也取得了很多收益，形成新的還貸資金來源，但有關(guān)部門一直未明確如何管理。實際執(zhí)行中，這部分收入有的未納入公路收益管理，有的還挪作他用，不利于盡快還清公路建設(shè)貸款，也形成了國有資產(chǎn)流失隱患。

    二是收費公路政策的配套法規(guī)制定不及時。如2004年8月，國務(wù)院頒布了《收費公路管理條例》（以下簡稱條例），對新建收費站的設(shè)置、收費期限等做出了規(guī)定，并要求出臺相關(guān)辦法，對《條例》頒布前已建成收費站進行規(guī)范。但時隔三年多，相關(guān)辦法仍未出臺，這不僅容易造成《條例》頒布前已建成收費站設(shè)置過多過密、收費期限過長等問題長期得不到解決，部分公路收費管理混亂，而且也影響了國家有關(guān)政策的執(zhí)行效果，增加了社會負(fù)擔(dān)。

    三是對收費公路管理中的一些新問題、新情況，沒有及時制定法規(guī)予以規(guī)范。如一些民營企業(yè)、外資企業(yè)向交通部門購買收費公路經(jīng)營權(quán)時，其出資大部分是銀行貸款，但銀行貸款不是用這些企業(yè)的資產(chǎn)作抵押取得的，而是以被購買的收費公路的經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押取得的。這種做法不僅未達到吸引社會資金參與公路建設(shè)的目的，還讓一些人以極低的風(fēng)險代價控制了巨額公路國有資產(chǎn)，并從中牟取巨額利益。

     記  者：收費公路規(guī)模過大對社會有何影響？

     潘曉軍：大量建設(shè)收費公路會對社會帶來一些負(fù)面影響，主要體現(xiàn)在三方面：一是債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重，存在償債風(fēng)險。大量舉債建設(shè)收費公路，不僅增加收費公路的還貸難度，容易導(dǎo)致拖欠工程款等社會問題，還容易增加銀行的金融風(fēng)險。二是不利于土地資源的有效使用。我國是一個人多地少的國家，高等級公路建設(shè)占地較多，一些地方在公路密度已很高的情況下，仍然超越資源環(huán)境承受能力大量建設(shè)收費公路，不利于土地資源的有效使用。三是增加社會運營成本。公路的屬性應(yīng)是公益性設(shè)施，在特定時期適當(dāng)建設(shè)收費公路，加快公路建設(shè)速度，有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展，但大量建設(shè)收費公路，將加大社會的運營成本。增加群眾的出行負(fù)擔(dān)。

    審計署建議，主管部門和各級地方政府要進一步研究控制收費公路規(guī)模，加大政府對公路建設(shè)的投入，既又好又快發(fā)展公路事業(yè)，又降低社會運營成本，彰顯政府責(zé)任。應(yīng)統(tǒng)籌考慮地方財力、現(xiàn)有土地資源、償債能力、社會負(fù)擔(dān)和未來發(fā)展需求等，科學(xué)規(guī)劃收費公路的建設(shè)布局、建設(shè)速度和建設(shè)規(guī)模，加強收費公路建設(shè)運營管理，提高效益，防范償債風(fēng)險。

    據(jù)了解，相關(guān)部門已初步提出逐步撤并二級收費公路、控制收費公路規(guī)?？偭康墓芾硭悸?。一些地方政府也提出，將加大財政投資力度，如北京市在今明兩年將投入82億元作為新建高速公路項目資本金。

     記  者：審計署對完善收費公路政策提出了哪些建議？有關(guān)部門采取了哪些措施？

     潘曉軍：針對收費公路管理法規(guī)滯后問題，審計署已向國務(wù)院和有關(guān)部門提出了十多份完善政策的建議。建議盡快出臺《條例》的配套法規(guī)，完善收費公路投資主體資格、通行費收入管理、權(quán)益轉(zhuǎn)讓、統(tǒng)貸統(tǒng)還等相關(guān)規(guī)定，從制度上規(guī)范收費公路的投資建設(shè)和運營管理、權(quán)益轉(zhuǎn)讓等，監(jiān)督國有資本經(jīng)營收益的運用和管理，嚴(yán)格收費公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。

    目前，有關(guān)部門正在積極研究，除已經(jīng)出臺的《進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》等4項法規(guī)和制度外，還將研究修改《條例》，陸續(xù)頒布《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》、《收費公路權(quán)益質(zhì)押貸款管理辦法》、《關(guān)于逐步撤并二級公路收費站點的工作方案》等9項規(guī)章制度。

     記  者：有些部門和地方政府認(rèn)為，收費公路規(guī)模占公路總里程的比例不高，如何評價？

     潘曉軍：國家規(guī)定，二級（含）以上貸款修建的公路可以設(shè)站收費，但堅持的仍然是“非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路” 原則，并不要求二級以上公路都利用銀行貸款修建。但審計調(diào)查了解到，近些年，一些地方強調(diào)公路快速發(fā)展，但又苦于財力有限，大量二級（含）以上公路都是利用貸款建設(shè)的，至2005年底，我國收費公路里程已達18萬公里，相當(dāng)于高速、一級和二級公路總量的55%，實際成了收費公路為主，非收費公路為輔，這違背了政策的初衷，也加重了社會負(fù)擔(dān)。至于有些人將收費公路里程與全國公路總里程相比，認(rèn)為收費所占比例偏低，這是不可比的。只有二級以上公路才涉及收費問題，以百萬公里農(nóng)村低等級公路為基數(shù)測算收費公路所占比重，也是不科學(xué)的。

     記  者：很多人認(rèn)為首都機場高速公路收費不夠合理，審計結(jié)果公告也涉及這個問題，請問如何看待這個問題？

     潘曉軍：首都機場高速公路是北京市交通局利用財政資金和部分銀行貸款建設(shè)的，1993年開始收費。在收費3年多后，機場高速被轉(zhuǎn)為上市公司在香港上市，同時重新核定30年收費期限。而當(dāng)時國家對公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定并不明確，上述行為雖不合理但不屬違法違規(guī)。北京市政府已明確表示將采取措施，逐步解決這一問題。

    上述現(xiàn)象，全國在九十年代時比較普遍。當(dāng)時一些地方政府財力有限，但公路基礎(chǔ)設(shè)施差、成為發(fā)展瓶頸的問題又很突出。就采取將政府還貸公路轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性公路，或是經(jīng)營性公路轉(zhuǎn)為上市公司，再重新審批收費期限，把收費期限定得長一點（國家規(guī)定最長30年），這樣收費可以多一點，再把收回（或上市融資）的錢用于各項建設(shè)。實際是把收費公路當(dāng)作一種融資平臺。這導(dǎo)致一些收費公路的收費期限過長，成為“高價公路”。今后隨著政策法規(guī)的不斷完善，此類問題有望得以改進。

     記  者：我們注意到，一些地方將政府還貸公路收取的部分通行費用于其他收費公路項目建設(shè)，并稱之為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，這種作法是否合規(guī)？

     潘曉軍：這種作法不合規(guī)。原因有三：一是國家有關(guān)法律法規(guī)多次明確規(guī)定，政府還貸公路收取的車輛通行費只能用于償還貸款或集資，不能挪作他用。如《收費公路管理條例》規(guī)定“政府還貸公路的車輛通行費，除必要的管理、養(yǎng)護費用從財政部門批準(zhǔn)的車輛通行費預(yù)算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用”。二是2004年頒布的《收費公路管理條例》雖然提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，但也未規(guī)定車輛通行費可以用于其他項目建設(shè)。三是實際執(zhí)行中，一些地方將應(yīng)當(dāng)用于償還貸款的車輛通行費集中起來，用于設(shè)立“重點工程建設(shè)資金”，或直接用于市政基礎(chǔ)設(shè)施、其他公路等項目建設(shè)，搞所謂“滾動發(fā)展”，這種做法不屬于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。

    出現(xiàn)這一問題的主要原因還是各級財政安排公路建設(shè)資金不夠，交通部門為多上項目，將已建成公路收取的車輛通行費用于其他新建項目，充當(dāng)資本金。這種做法導(dǎo)致一些經(jīng)營效益較好的公路因貸款未償還而長期收費，把公路建設(shè)的部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會和群眾。

     記  者：車輛通行費被擠占挪用、違規(guī)減免、大量用于工資性支出、閑置滯留等問題很突出，如何加強收費公路車輛通行費的使用管理，審計署有何建議？

     潘曉軍：車輛通行費管理存在的問題，與通行費收入不公開、不透明有關(guān)。對此，審計署建議，將收費公路的通行費收支、還貸情況及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況，定期向社會公告，接受群眾監(jiān)督，要嚴(yán)格收費公路的運營管理。交通部應(yīng)加強對通行費的監(jiān)督檢查，及時糾正和處理截留挪用、違規(guī)減免、少數(shù)管理人員收入過高及各種收益流失等問題。

     記  者：收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓存在不少問題，其主要原因是什么？

     潘曉軍：為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家鼓勵社會資本參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。但也有些企業(yè)并未真正投入資金搞建設(shè)和開發(fā)，而是把國家寶貴的公路資源、土地資源等作為牟取暴利的工具，有的在取得公路項目建設(shè)經(jīng)營權(quán)后，以權(quán)益轉(zhuǎn)讓名義，違規(guī)高價將項目轉(zhuǎn)讓，從中牟取暴利；有的是違規(guī)低價獲取項目經(jīng)營權(quán)，再違規(guī)延長收費期限和提高收費標(biāo)準(zhǔn)；有的自有資金分文未投，完全利用銀行貸款搞交易。這些問題的存在，反映出有關(guān)部門在開放建設(shè)市場后，對社會資本參與項目建設(shè)、收益水平、權(quán)益轉(zhuǎn)讓、資金來源等方面的法規(guī)建設(shè)和監(jiān)督管理不到位，社會資源被少數(shù)人用來牟取暴利。

    審計署已建議交通部對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓進行專項清查，對其中不合規(guī)問題要盡快糾正，防止國有資產(chǎn)流失。

     記  者：審計結(jié)果中提到了“特權(quán)車”、“人情車”，為什么關(guān)注這個問題？

     潘曉軍：目的在于維護公眾利益和社會公平。國家規(guī)定，軍車、執(zhí)行任務(wù)的警車等可以免交車輛通行費。但一些地方交通部門違規(guī)擴大減免范圍，通過發(fā)放“免費卡”、“公務(wù)卡”、“減繳證”等，減免了一些單位和個人應(yīng)繳的車輛通行費。甚至少數(shù)車輛通行費征收機構(gòu)還以收費權(quán)作交易，謀取小團體利益，擾亂收費秩序。這不僅造成車輛通行費大量流失，也影響了政府形象和社會風(fēng)氣。

     記  者：群眾反響比較強烈的城市道路收費問題是否涉及？

     潘曉軍：本次審計調(diào)查也關(guān)注了城市道路收費問題。按現(xiàn)有規(guī)定，公路由交通部門管理，城市道路由建設(shè)部門管理。目前，上海、廣州、成都、長春、太原、哈爾濱等大中城市都有收費的城市道路。城市道路收費存在的問題與收費公路相差不多，也存在法律法規(guī)不完善，強制征收車輛通行費、截留挪用車輛通行費、運營管理不規(guī)范等問題。如國家規(guī)定，不得將車輛通行費平攤到所有車輛強制征收。但有的城市自1993年以來，對該市及臨時進市車輛，無論是否在貸款修建的道路上行駛，均收取車輛通行費。截至審計時已征收170多億元。

     記  者：審計查出問題是否得到糾正、整改？

     潘曉軍：截止目前，審計查出的大部分問題已得到糾正。特別是交通部對收費公路存在問題的整改高度重視。交通部黨組先后10多次召開專題會議研究部署整改工作，先后三次召集相關(guān)省市交通廳局負(fù)責(zé)同志研究整改意見，并加強與有關(guān)部門的溝通和協(xié)商，共同推進整改工作。同時，交通部積極完善法規(guī)，已出臺3個文件，規(guī)范收費公路管理、清理違規(guī)減免車輛通行費等，正在起草規(guī)范車輛通行費使用等數(shù)項法規(guī)。

     記  者：2006年開展的收費公路審計調(diào)查，為什么2008年才公告？

     潘曉軍：收費公路審計調(diào)查涉及全國18個?。ㄊ校渲?，審計署投資司直接調(diào)查了北京市收費公路的建設(shè)運營管理情況，這項工作于2006年底結(jié)束，但審計結(jié)果對外公告有一個嚴(yán)格的程序。首先，審計調(diào)查結(jié)果涉及的主要問題和整改情況，要充分征求交通部和18個?。ㄊ校┱囊庖?，這一般需要半年左右，尤其是各地對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改需要一定的時間。其次，審計署內(nèi)部有嚴(yán)格的審核程序，也需要時間。因此，從審計結(jié)果公告稿起草至發(fā)布，需要較長時間。

     記  者：這次收費公路審計調(diào)查與以往的建設(shè)項目審計相比有很多不同，收費公路審計調(diào)查的關(guān)注點有哪些？

     潘曉軍：近幾年，審計機關(guān)大力開展效益審計，即在檢查真實、合規(guī)基礎(chǔ)上，更多地關(guān)注投資的效益問題，包括直接經(jīng)濟效益和社會效益。社會效益主要是從促進社會經(jīng)濟發(fā)展和和諧建設(shè)方面進行分析。

    本次收費公路審計調(diào)查重點關(guān)注的是“政策法規(guī)、規(guī)劃決策、投資體制、運營管理、投資效益和社會公平”等六個方面，分析現(xiàn)行收費公路政策、法規(guī)和管理是否到位，對能源資源的配置和管理是否合理；企業(yè)是否嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)政策，加強項目建設(shè)和管理；政策的實施是否注重社會公平、環(huán)境保護等，所反映的問題也主要體現(xiàn)在這些方面。




    

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