財(cái)政審計(jì)是審計(jì)工作的“龍頭”。為了適應(yīng)財(cái)稅體制改革的新形勢(shì)，江蘇省南通市審計(jì)局于2012年提出了財(cái)政審計(jì)全覆蓋的理念。通過3年多時(shí)間的不懈努力，初步構(gòu)建起“三維立體”的財(cái)政審計(jì)全覆蓋格局：即在覆蓋的長(zhǎng)度和寬度上，圍繞“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的要求，全方位拓展財(cái)政審計(jì)領(lǐng)域這個(gè)平面，實(shí)現(xiàn)審計(jì)范圍和內(nèi)容的全覆蓋；在覆蓋的深度上，進(jìn)一步提升財(cái)政審計(jì)目標(biāo)定位，在政策執(zhí)行、財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全、財(cái)政管理改革、財(cái)政資金使用績(jī)效等更深層次和更深領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凸顯財(cái)政審計(jì)的宏觀性、整體性和建設(shè)性。

從橫向上拓展財(cái)政審計(jì)覆蓋廣度

圍繞全口徑預(yù)算體系的構(gòu)建，不留監(jiān)督盲點(diǎn)，將全部政府性資產(chǎn)和資金納入審計(jì)視野。 針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制相對(duì)滯后的狀況，2013年“同級(jí)審”，該局組織對(duì)市屬五大國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行專題審計(jì)調(diào)查，對(duì)公司近3年的資產(chǎn)負(fù)債損益情況、稅金繳納、國(guó)有資產(chǎn)收益上繳以及承擔(dān)政府交辦事項(xiàng)、投融資情況進(jìn)行摸底。通過調(diào)查，掌握了市屬國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的投融資能力、發(fā)展實(shí)力和家底，為有關(guān)單位編制和審核國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)促進(jìn)財(cái)政收繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入1.9億元。針對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位改制剝離資產(chǎn)這個(gè)管理上的死角，2013年該局對(duì)改制剝離資產(chǎn)進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，審計(jì)查出無人管理的國(guó)有土地5幅，面積8.48萬平方米；被改制企業(yè)無償占用的國(guó)有土地55幅，面積69.07萬平方米，少收土地租金4044.24萬元；有79.7萬平方米國(guó)有土地合同租金標(biāo)準(zhǔn)偏低，少收租金1154.05萬元；未按市政府文件要求收回的改制單位各項(xiàng)欠款5775.79萬元等。同年10月，市政府印發(fā)了《市屬改制單位剝離資產(chǎn)清理工作實(shí)施方案》，全面部署清理工作，將清理工作完成情況列入年終考核內(nèi)容。最終，77萬余平方米國(guó)有土地明確了管理責(zé)任主體，追回國(guó)有資金1.18億元，相關(guān)長(zhǎng)效管理機(jī)制得到建立和完善。

依托數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的全覆蓋。 該局將所有市直部門預(yù)算單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)入數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，組織十余名審計(jì)骨干建立了數(shù)十個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方法模型，保持對(duì)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)和審計(jì)方法模型的不斷更新、完善。每年年初，審計(jì)人員在數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)中利用審計(jì)方法模型對(duì)所有78家市直一級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行總體分析，篩選出疑點(diǎn)較多的單位作為當(dāng)年部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)重點(diǎn)核查單位。每年選擇一個(gè)或數(shù)個(gè)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)所有預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行專題檢查，從宏觀層面發(fā)現(xiàn)一些苗頭性、傾向性問題。如2014年該局選擇“三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)”專題，將全部預(yù)算單位的決算數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，揭示出部分單位項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠細(xì)化的問題，市財(cái)政局有針對(duì)性地在2015年部門預(yù)算編制方案中提出了明確要求，指出各預(yù)算單位應(yīng)嚴(yán)格按照支出用途和具體經(jīng)濟(jì)科目編實(shí)、編細(xì)項(xiàng)目支出預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束力。

實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)人民政府財(cái)政決算及其他財(cái)政收支情況的審計(jì)全覆蓋。 2012年以來，該局組織多個(gè)處室用3年時(shí)間對(duì)下轄全部8個(gè)縣（市）區(qū)財(cái)政決算及其他財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)。實(shí)施過程中，各審計(jì)組之間建立了溝通交流機(jī)制，注重信息共享，既保證不遺漏普遍性問題，又發(fā)揮各自主觀能動(dòng)性，努力發(fā)現(xiàn)個(gè)性問題。著重加強(qiáng)了對(duì)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)、重大資金的延伸審計(jì)力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的虛增財(cái)政收入、招商引資不實(shí)等帶有苗頭性、傾向性的問題，及時(shí)上報(bào)審計(jì)要情專報(bào)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。其中市開發(fā)區(qū)和如皋市審計(jì)中，移送案件線索2條，2人被判處有期徒刑。

實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)民生資金審計(jì)的全覆蓋。 該局將市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在組織方式上實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一”：即統(tǒng)一安排審計(jì)項(xiàng)目，統(tǒng)一制定審計(jì)方案，統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)力量。通過制定和實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金五年審計(jì)滾動(dòng)規(guī)劃，舉全局之力，完成了對(duì)教育、衛(wèi)生、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、環(huán)保、科技、三農(nóng)等涉及百姓民生的重點(diǎn)資金的審計(jì)全覆蓋。針對(duì)專項(xiàng)審計(jì)或調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，該局注重從規(guī)范管理、健全制度和完善體制的層面，提出前瞻性和可操作性的審計(jì)意見。專項(xiàng)審計(jì)或調(diào)查的結(jié)果，都列入了當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告，引起市人大和市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，由市政府辦公室牽頭，召集相關(guān)單位和部門，部署整改，落實(shí)建議。2012年起，每年“同級(jí)審”問題整改情況都要向市人大常委會(huì)作專題報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)的建議更多地轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜蟮臎Q議和政府的決策。

從縱向上挖掘財(cái)政審計(jì)覆蓋深度

深度關(guān)注政策執(zhí)行。 該局將“收支”審與“政策”審相結(jié)合，在監(jiān)督檢查財(cái)政收支的真實(shí)性、合規(guī)性的同時(shí)，及時(shí)跟蹤審計(jì)財(cái)稅政策實(shí)施的效果，特別是跟蹤監(jiān)督財(cái)稅部門實(shí)施的穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生方面政策措施發(fā)揮作用的情況，揭示和反映政策不落實(shí)或執(zhí)行走樣的問題。加強(qiáng)對(duì)同級(jí)政府財(cái)政政策執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督。在財(cái)政“同級(jí)審”中，對(duì)市財(cái)政出臺(tái)的十余項(xiàng)扶持企業(yè)健康發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查，涉及扶持項(xiàng)目1079個(gè)。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政資金投入方式單一、使用分散、扶持重點(diǎn)不夠突出等問題，市政府出臺(tái)了《加強(qiáng)市級(jí)財(cái)政產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理的實(shí)施意見》，并修改和完善了相關(guān)政策措施。加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府財(cái)政政策執(zhí)行情況的監(jiān)督。對(duì)8個(gè)縣（市）區(qū)實(shí)施財(cái)政決算審計(jì)，全面梳理地方制定的財(cái)政政策，關(guān)注地方財(cái)政制定扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策的合法性、合理性和科學(xué)性，跟蹤政策性資金的使用情況，深入分析政策實(shí)施的效果，提出對(duì)策和建議。

深度關(guān)注財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全。 將政府性債務(wù)和財(cái)政存量資金同時(shí)納入財(cái)政“同級(jí)審”必審內(nèi)容。一方面摸清“底數(shù)”，加強(qiáng)對(duì)以前年度財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)形成的存量資金和地方政府性債務(wù)的監(jiān)控。掌握每一年度末財(cái)政存量資金的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源、種類和存儲(chǔ)狀態(tài)，每一年度市級(jí)債務(wù)總體規(guī)模及增長(zhǎng)變化情況等。另一方面建言獻(xiàn)策，推動(dòng)政府完善體制機(jī)制，把閑置的存量資金清理出來，盤活用好；促進(jìn)主管部門及各區(qū)相繼出臺(tái)了政府性債務(wù)管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)管理，保障依規(guī)按期償還存量債務(wù)。在每年財(cái)政“同級(jí)審”中，該局都結(jié)合儲(chǔ)備土地融資情況的審計(jì)，對(duì)市土地儲(chǔ)備情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握各類經(jīng)營(yíng)性用地收儲(chǔ)、上市及庫(kù)存情況，從土地這個(gè)生產(chǎn)要素的供給來分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁和空間。

深度關(guān)注財(cái)政管理改革。 該局緊跟財(cái)政管理改革步伐，加大對(duì)部門預(yù)算、專項(xiàng)資金管理、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等財(cái)政改革落實(shí)情況的審計(jì)。利用數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)跟蹤部門預(yù)算管理改革，揭示了項(xiàng)目支出預(yù)算未細(xì)化、執(zhí)行進(jìn)度偏慢等問題，推動(dòng)政府出臺(tái)《南通市市級(jí)部門預(yù)算改革方案》，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。組織實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)或調(diào)查，推動(dòng)規(guī)范專項(xiàng)資金管理。3年共向政府上報(bào)審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)專報(bào)7份，針對(duì)政府專項(xiàng)資金多頭管理、職責(zé)不清等問題，從機(jī)制制度層面提出整合和規(guī)范專項(xiàng)資金管理、探索專項(xiàng)資金資本化運(yùn)作方式、完善績(jī)效目標(biāo)考核及成果運(yùn)用等審計(jì)建議，2014年底市政府從“一盤棋”的全局角度出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府專項(xiàng)資金管理的實(shí)施意見》，全面整合規(guī)范政府專項(xiàng)資金使用管理。組織對(duì)財(cái)政部門實(shí)施的公務(wù)卡結(jié)算制度、政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，促使財(cái)政部門進(jìn)一步完善了國(guó)庫(kù)集中支付制度，促成該市進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)程序、從嚴(yán)控制單一來源采購(gòu)、進(jìn)一步完善市場(chǎng)準(zhǔn)入。

深度關(guān)注財(cái)政資金績(jī)效。 無論部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)還是財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)或調(diào)查，該局都將績(jī)效理念始終貫穿其中，關(guān)注財(cái)政資金使用績(jī)效。每個(gè)處室每年都會(huì)在財(cái)政政策、重大項(xiàng)目、民生資金等方面安排獨(dú)立立項(xiàng)的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，注重從政策執(zhí)行、資源利用、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評(píng)價(jià)，提出了一系列完善預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任和績(jī)效的審計(jì)建議。該市財(cái)政部門積極響應(yīng)，自2014年起組織對(duì)預(yù)算單位全部職能項(xiàng)目、市立項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并出臺(tái)了市級(jí)財(cái)政資金績(jī)效預(yù)算管理意見，推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用等工作，積極構(gòu)建起科學(xué)完整的預(yù)算績(jī)效管理體系。（孟亮）