審計(jì)因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。公共受托責(zé)任的本質(zhì)在于權(quán)力的公共性，也決定了國(guó)家審計(jì)的職能定位，確保政府有效履責(zé)是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的重要途徑。
一、公共受托責(zé)任與國(guó)家審計(jì)
受托責(zé)任關(guān)系中，委托人和代理人因目標(biāo)的部分不一致性和信息的不對(duì)稱性，導(dǎo)致了代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。審計(jì)作為獨(dú)立的第三方，對(duì)代理人的履行情況進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的審查評(píng)價(jià)，使這種受托關(guān)系得以維系。因此，受托關(guān)系是審計(jì)產(chǎn)生的前提條件，是推動(dòng)審計(jì)發(fā)展的根本力量。楊時(shí)展教授曾提出“審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”。
公共受托責(zé)任區(qū)別與其他受托責(zé)任的本質(zhì)在于權(quán)力的公共性。美國(guó)審計(jì)總署認(rèn)為：公共受托責(zé)任就是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾說(shuō)明其全部活動(dòng)情況的義務(wù)。最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織認(rèn)為：公共受托責(zé)任是指受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)報(bào)告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財(cái)務(wù)的責(zé)任。在政府職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，委托人（國(guó)家立法機(jī)構(gòu)或全體公民、選民等）賦予代理人（政府、官員等）管理國(guó)家公共事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)對(duì)公共受托責(zé)任產(chǎn)生需求，一方面是希望檢查政治權(quán)力的執(zhí)行，使權(quán)力濫用最小化，另一方面保證政府運(yùn)作的有效性和高效率。由此，專門對(duì)政府或官員公共受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查監(jiān)督是成為必然，也成為必要，國(guó)家審計(jì)由此產(chǎn)生，公共受托責(zé)任成為國(guó)家審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
二、公共受托責(zé)任視角下的國(guó)家審計(jì)職能定位
公共受托責(zé)任經(jīng)歷了受托財(cái)務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任和受托社會(huì)責(zé)任三種不同形態(tài)，國(guó)家審計(jì)的職能定位也在不斷發(fā)展。在受托財(cái)務(wù)責(zé)任階段，委托人關(guān)注公共資源的使用是否遵循立法程序，關(guān)注政府在財(cái)務(wù)事項(xiàng)方面是否遵循了合法性和合規(guī)性，國(guó)家審計(jì)以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為主，審計(jì)目標(biāo)包括合法性、合規(guī)性和真實(shí)性。在受托管理責(zé)任階段，委托人對(duì)公共資源績(jī)效的評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受托財(cái)務(wù)責(zé)任的范圍，國(guó)家審計(jì)以經(jīng)濟(jì)控制為主，審計(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。在受托社會(huì)責(zé)任階段，委托人越來(lái)越關(guān)注由經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的諸如生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等問(wèn)題，也要求政府能夠防范、發(fā)現(xiàn)和解決這些問(wèn)題，國(guó)家審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽R(shí)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家安全。
現(xiàn)代各國(guó)國(guó)家審計(jì)的實(shí)踐也證實(shí)，國(guó)家審計(jì)已發(fā)展為以查核相關(guān)資料為主要手段，以監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益情況為主要內(nèi)容，以審計(jì)查實(shí)的數(shù)據(jù)和事實(shí)為依據(jù)，重點(diǎn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督，對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益進(jìn)行評(píng)估，對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人履行職責(zé)的守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)進(jìn)行評(píng)價(jià)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障科學(xué)發(fā)展和人民利益。
2008年3月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上闡述了審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點(diǎn)，指出審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，把審計(jì)上升到了維護(hù)國(guó)家安全的高度。2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上提出，“在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”。國(guó)家審計(jì)從簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督逐漸發(fā)展到國(guó)家治理的工具、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”和國(guó)家治理重要組成部分的政治高度，發(fā)揮的作用也從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督擴(kuò)展到預(yù)防、揭示、抵御等多個(gè)層面。
三、確保政府有效履責(zé)是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的重要途徑
在現(xiàn)代社會(huì)中，政府接受人民的委托進(jìn)行國(guó)家治理。從國(guó)家審計(jì)制度安排看，國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的重要途徑就是要確保政府有效地履行其公共受托責(zé)任。為適應(yīng)推動(dòng)民主法治、完善國(guó)家治理的要求，國(guó)家審計(jì)應(yīng)將政府責(zé)任作為重要的審計(jì)內(nèi)容，不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域、深化審計(jì)內(nèi)容，將審計(jì)工作的范圍從財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性，逐步擴(kuò)展到政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，再進(jìn)一步擴(kuò)展到國(guó)家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，在合理界定政府、有關(guān)部門以及被審計(jì)對(duì)象責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)其履行責(zé)任的情況開展專業(yè)、規(guī)范、有權(quán)威性的評(píng)價(jià)，從而抓住國(guó)家治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于切實(shí)推動(dòng)國(guó)家治理的不斷完善和改進(jìn)。
一是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用，保障政府依法正確履責(zé)。近年來(lái)，審計(jì)監(jiān)督逐步從預(yù)算資金的收入環(huán)節(jié)，向規(guī)范支出和提高財(cái)政資金使用效益方面拓展，通過(guò)揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)單的查錯(cuò)糾弊向促進(jìn)規(guī)范預(yù)算行為、提高財(cái)政管理水平，為加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和深化財(cái)政體制改革服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)政府部門依法理財(cái)、依法行政，保障政府部門正確履行職責(zé)。
二是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的評(píng)價(jià)作用，考察政府履責(zé)的效益性。效益審計(jì)是評(píng)價(jià)政府工作的有效途徑，也是公民對(duì)政府部門履責(zé)的更高要求。在監(jiān)督政府部門正確履責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府履責(zé)的效益和效果進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)，關(guān)注政府責(zé)任的履行情況，關(guān)注審計(jì)整改情況，關(guān)注審計(jì)后的責(zé)任追究情況，推進(jìn)責(zé)任政府、法治政府的建立，才能真正促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速、健康發(fā)展，不斷完善國(guó)家治理。
三是推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公開，推動(dòng)公民知情權(quán)和參與國(guó)家治理。審計(jì)的公開透明，尤其是審計(jì)公告，不僅提升了審計(jì)權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對(duì)推動(dòng)公民知情權(quán)和參與國(guó)家治理起到了難以估量的作用。伴隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)逐步完善了審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)信息發(fā)布制度。通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)機(jī)關(guān)與媒體的合作，不僅促進(jìn)了審計(jì)整改和落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)被審計(jì)單位的責(zé)任和績(jī)效意識(shí)，更重要的是，還推動(dòng)了政府的行政公開和透明，推動(dòng)民眾在國(guó)家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)的落實(shí)，為民眾了解政府職責(zé)履行情況、參與國(guó)家治理提供了重要條件。（韓翠）
|
