2011年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國家審計與國家治理》的重要講話，提出了“國家審計是國家治理的重要組成部分”的觀點。這一重要論斷是對國家審計本質與功能認識的深化，為國家審計更加科學地履行職責、在更高層面上發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能開啟了廣闊而深遠的空間。如何在劉家義審計長這一論斷的指引下，促進國家審計得以科學、有效地發(fā)揮國家治理功能，成為當前審計工作面臨的重大課題。要回答這個課題，筆者認為有一個基本的理論問題需要探討和厘清，即國家審計參與國家治理的作用機理。這個問題可以擴展為相互聯(lián)系的三個層次：一是國家治理的基本框架和國家良治的一般特征，二是國家審計在國家治理框架中的地位，三是國家審計參與國家治理的作用機理。下面，筆者從這三個層次談談自己粗略的思考。
一、國家治理的基本框架和國家良治的一般特征
（一）國家治理的基本框架。
近年來，理論界對國家治理概念的研究比較多，并且形成了比較成熟的結論，筆者不準備對此作進一步探討。按照概念研究的一般范式，國家治理基本框架應當包括目標、主體、客體和方式等要素。綜合有關國家治理概念和內涵的研究成果，筆者認為，國家治理的目的可以概括為劉審計長指出的“確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展”。國家治理的主體包括政府、市場和社會，其中政府居于主導地位。國家治理的客體主要包括公共資源和公共事務。國家治理的方式主要依托公共責任和公共權力的配置、運行與監(jiān)督。此外，以國家核心價值觀為主導的文化和價值體系對于國家治理具有非正式的支持和引導作用。以這些基本要素的界定為基礎，并結合國家治理的實際運行狀況，筆者嘗試從四個層次建立起國家治理的基本框架：一是國家制度層面，主要指憲法基礎上的社會制度和政治制度，即一國的國體和政體，決定國家治理的根本方式和原則；二是基礎體制層面，指在國家制度基礎上各類公共事務運行和管理的基本方式、基本原則、權力配置架構，其中最重要的是經濟管理體制（經濟體制）、行政管理體制（在一定條件下也可擴展為政治體制）和社會管理體制；三是公共政策層面，指基礎體制實際運行方式和程序的具體規(guī)范和導向；四是實際運行層面，主要指在三個層次規(guī)約下，公共資源、公共權力、公共資金、公共事務具體配置、運行和監(jiān)督的過程及結果。貫穿這四個層次的主線是公共責任、公共權力的配置、運行和監(jiān)督。與此同時，經濟、政治、社會三大領域的運行是相互聯(lián)系、相互影響的，在此，筆者不對他們之間的聯(lián)系做深入探討。通過以上闡述，我們即可建立起國家治理的基本框架（圖1：國家治理基本框架）
圖1：國家治理基本框架
（二）國家良治的一般特征。
盡管各國的歷史淵源、社會制度、政治制度和發(fā)展階段不同，但是從國家治理的內涵、基本框架，以及各國治理實踐看，國家良治或者說善治依然有其共同的、比較穩(wěn)定的特征。弄清和把握這些特征，對于國家審計科學參與國家治理、有效促進國家良治具有積極的導向意義。筆者認為，可以從國家治理框架的運行過程和運行結果兩個方面分析、把握國家良治的一般特征。
首先，從運行過程看，國家良治的特征主要體現(xiàn)為：國家制度、基礎體制、公共政策、實際運行這四個層次內在統(tǒng)一，相互協(xié)調，運轉順暢；公共責任和公共權力配置科學、運行高效，監(jiān)督體系健全有效；政府、市場和社會三大主體分工科學合理，良性互動，在各自職責范圍內有效發(fā)揮作用。
其次，從運行結果看，國家良治的特征主要體現(xiàn)為：國家主權和經濟安全，政府廉潔高效，經濟增長與人口、環(huán)境相協(xié)調，社會穩(wěn)定有序、人民安居樂業(yè)，公共利益達到或者趨于最大化。
二、國家審計在國家治理中的地位
按照理論界的一般觀點，審計是基于所有權和經營權、管理權分離、基于受托責任產生的，其基本職能是對政府及相關公共組織受托經營管理公共資源的真實、合法、效益進行審查和評價。同時國家審計也是國家政治制度內生的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，在國家治理框架中屬于專司監(jiān)督的部門。這里有一個基礎性的問題需要探討，一般認為，國家審計是專司經濟監(jiān)督的部門，并且對于監(jiān)督行政管理也不難理解。但是，如何理解國家審計觸及社會管理領域？筆者認為，國家審計介入社會管理領域在理論和實踐層面均沒有障礙，只是需要講究切入的方式：首先，從國家審計的產生看，社會管理領域也面臨著公共資源、公共權力的配置和運行管理，符合國家審計產生的需求。其次，從國內外審計實踐看，國家審計以基本職能為基礎，正逐步從經濟領域拓展到社會及其他相關領域，例如，今年以來，審計署科研所《國外審計動態(tài)》先后選擇刊登了美國審計署在2010年7月至2011年7月期間出具的24份審計報告，經筆者統(tǒng)計，其中涉及社會管理、國家安全等非純粹經濟領域的共計9份，占到37.5%?；诖?，國家審計在國家治理中屬于專司監(jiān)督的部門，監(jiān)督的范圍可以覆蓋到國家治理框架中公共資源、公共責任、公共權力配置和運行的各個領域。
三、國家審計參與國家治理的作用機理
從人類社會變遷、國家制度演變和各國治理實踐看，我們可以將國家治理基本框架大體區(qū)分為兩種類型：一是穩(wěn)定型，二是調整型。兩種國家治理基本框架的特點不同，相應國家審計參與國家治理的作用機理也不同。
（一）穩(wěn)定型國家治理框架條件下國家審計作用機理分析。
穩(wěn)定型國家治理基本框架的主要特征是，國家制度層和基礎體制層已經發(fā)展成熟，處于穩(wěn)定狀態(tài)，基于這兩個層面制定的公共政策也比較完善，但是隨著內外部條件的變化，需要進行調整。在這種國家治理基本框架下，國家審計參與國家治理的作用機理是，從國家審計的基本職能出發(fā)，以實際運行層為直接切入點，審查公共資源、公共事務配置和運行的真實性、合法性、效益性，分析和評價公共責任履行和公共權力運行情況，揭示存在的突出問題和隱患，并且在分析原因的基礎上評價公共政策層的科學性和有效性，促進公共政策的完善及其與基礎體制的內在協(xié)調，從而促進國家良治。
（二）調整型國家治理框架條件下國家審計作用機理分析。
調整型國家治理基本框架的情況相對比較復雜，難以從理論上對其特點作出簡明的概括。從國家治理實踐看，自上個世紀60年代以來，由于內外部環(huán)境的變化，中東歐、原蘇聯(lián)和我國等國家相繼進入到經濟社會轉型期。隨著經濟社會的轉型，這些國家治理的基本框架也在變動。一些國家連國家制度都發(fā)生了劇烈變動，從而引發(fā)了國家治理框架的顛覆性變革，例如前蘇聯(lián)，從一定意義上說表征了國家治理的失??；一些國家則在維持國家制度穩(wěn)定的前提下對基礎體制層和公共政策層進行變革和調整，例如我國。從分析的現(xiàn)實性考慮，本文僅對政府主導下的經濟社會轉型期國家治理框架進行分析，國家審計參與國家治理的作用機理是，從國家審計的基本職能出發(fā)，以實際運行層為切入點，審查公共資源、公共事務配置和運行的真實性、合法性和效益性，分析和評價公共責任履行和公共權力運行情況，揭示存在的突出問題和隱患，在分析原因的基礎上評價公共政策層的科學性和有效性，促進公共政策的完善，并在此基礎上，進一步分析基礎體制層存在的不足，促進公共政策層、基礎體制層與國家制度層協(xié)調統(tǒng)一，推動國家治理框架的完善，從而實現(xiàn)國家良治。
必須指出的是，將國家治理基本框架分為穩(wěn)定型和調整型是相對的。隨著內外部條件的變化，國家治理的基本框架必須進行局部或者全局的調整，不然就會局部甚至全部失效。例如，美國以三權分立為基礎的國家治理框架一直被西方社會奉為國家良治的典范，但是金融危機的發(fā)生卻折射出出其國家治理模式也存在缺陷。從這個角度說，在實際應用中，國家審計參與國家治理的作用機理也應當根據具體情況進行調整。（曾穩(wěn)祥 劉珂 王兵）
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