摘要：金融審計作為國家審計的重要組成部分，在保護(hù)國家金融安全，抵御金融風(fēng)險方面發(fā)揮著重要作用。本文從金融審計的發(fā)展歷程、金融審計的工作性質(zhì)和其行業(yè)特點三個方面來探討如何充分發(fā)揮金融審計在改善國家治理中的作用。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)督 金融審計 國家治理
2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上作了題為《國家審計與國家治理》的報告，首次系統(tǒng)全面的闡述了國家審計在國家治理中的重要作用，進(jìn)一步明晰了國家審計的定位和發(fā)展方向。劉家義審計長強(qiáng)調(diào)國家治理是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理。金融審計作為國家審計的重要組成部分，在保護(hù)國家金融安全，抵御金融風(fēng)險方面發(fā)揮著重要作用。本文從金融審計的發(fā)展歷程、金融審計的工作性質(zhì)和其行業(yè)特點三個方面來探討如何充分發(fā)揮金融審計在改善國家治理中的作用。
一、金融審計的發(fā)展歷程為改善國家治理提供了有力保障
近年來，隨著我國金融體制改革的不斷深化，金融監(jiān)管體制的進(jìn)一步完善，我國金融行業(yè)得到了迅速的發(fā)展。在金融行業(yè)發(fā)展的同時，作為金融監(jiān)督形式之一的金融審計便應(yīng)運(yùn)而生。金融審計是國家審計機(jī)關(guān)依照國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，對國有金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)收支以及資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實、合法、效益所進(jìn)行的審計監(jiān)督，是國家金融監(jiān)督體系中的重要組成部分。
在我國，早在中華民國時期，國民政府就建立了較完備的審計制度并設(shè)置了審計部。在抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府審計部加大對銀行的審計力度。當(dāng)時審計部在中國銀行、交通銀行和農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立了就地審計人員辦公室，但銀行機(jī)構(gòu)以其為特殊機(jī)關(guān)為由拒絕審計監(jiān)督，導(dǎo)致到國民黨政權(quán)覆亡為止，審計部都一直無法介入銀行的重大金融活動。與此同時，中華蘇維埃共和國正式成立后，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)工作、統(tǒng)一財政、加強(qiáng)檢查，于1933年設(shè)立隸屬于人民委員會的審計委員會，并在各級審計委員會內(nèi)設(shè)有專門審計金融活動的機(jī)構(gòu)和人員。這在當(dāng)時對維護(hù)金融秩序，鞏固政權(quán)起到了重要作用。
改革開放以來，特別是1983年審計署的成立拉開了建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的金融審計的序幕。我國金融審計先后經(jīng)歷了從1983年至1994年間的財務(wù)收支審計階段、從1995年至2001年間的資產(chǎn)負(fù)債損益審計階段以及2002年至今的風(fēng)險審計階段。這三個階段也對應(yīng)著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時期。
在1983年至1994年期間，我國金融行業(yè)在鄧小平同志提出的“必須把銀行真正辦成銀行”的要求指導(dǎo)下，進(jìn)入了突破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制模式的金融體制改革新時期。為適應(yīng)這一時期的金融發(fā)展?fàn)顩r，金融審計以維護(hù)國家財經(jīng)紀(jì)律為主要目標(biāo)，以揭露和糾正諸如銀行轉(zhuǎn)移收入、亂列費用、擅自動用信貸資金大型修建樓堂管所等違反財政法規(guī)的問題為主要工作任務(wù)。金融審計在當(dāng)時為維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律，增加國家財政收入起到了積極顯著的作用。
在1995年至2001年期間，特別是1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，我國金融行業(yè)進(jìn)入了最為艱難的時期，歷史遺留問題、轉(zhuǎn)軌成本以及金融“三亂” 造成的后果均在這一時期凸顯出來。金融審計也面臨著前所未有的困難，然而1995年正式頒布實施的《中華人民共和國審計法》使金融審計走向法制化、規(guī)范化進(jìn)程成為了可能。在這一時期，金融審計工作按照朱镕基總理提出的“以揭露問題為主，著力發(fā)現(xiàn)大要案線索”的要求，以審計署黨組織確定的“依法審計，圍繞中心，服務(wù)大局，突出重點，求真務(wù)實”的工作方針，在審計目標(biāo)上實現(xiàn)了向“摸清家底，核實盈虧，揭露問題，分析原因，規(guī)范秩序，促進(jìn)管理，防范風(fēng)險”的轉(zhuǎn)變，在審計內(nèi)容上實現(xiàn)了向“以信貸資產(chǎn)質(zhì)量為主線，重點檢查金融資產(chǎn)質(zhì)量狀況、業(yè)務(wù)經(jīng)營合法合規(guī)性、內(nèi)控制度的健全有效性，揭露重大違法違規(guī)案件線索”的轉(zhuǎn)變，在審計組織方式上實現(xiàn)了向“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一考核”的組織原則轉(zhuǎn)變，在審計手段上實現(xiàn)了向以計算機(jī)技術(shù)為主要手段的轉(zhuǎn)變。通過這些重大轉(zhuǎn)變，這一時期金融審計在整頓和規(guī)范金融市場秩序，防范和化解金融風(fēng)險，打擊金融領(lǐng)域違法犯罪等方面發(fā)揮了不可替代的作用。
在2002年至今，伴隨著金融體制改革的深化，金融監(jiān)管體制的完善，金融信息化程度的提高，我國金融行業(yè)發(fā)展步入新的發(fā)展階段，這同時給我國金融監(jiān)管帶來了很多新問題，金融審計風(fēng)險也隨之更加突出。這一時期，金融工作緊緊圍繞“風(fēng)險、效益、管理”開展，通過發(fā)現(xiàn)典型性、傾向性、普遍性問題，以從政策、制度和監(jiān)管上分析原因，進(jìn)而實現(xiàn)防范風(fēng)險和提高效益的目的，有效推動有關(guān)部門完善制度、堵塞漏洞、提高監(jiān)管水平，促進(jìn)深化金融體制改革。2011年7月審計署公布的《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出，金融審計要以維護(hù)安全、推動改革、促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)，揭示和防范金融風(fēng)險，完善金融監(jiān)管，推動建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系和系統(tǒng)性風(fēng)險防范機(jī)制。
回顧金融審計的發(fā)展歷程，可以看出一方面國家經(jīng)濟(jì)體制和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化給金融審計的發(fā)展帶來了機(jī)遇，另一方面金融審計的發(fā)展也為我國經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善起到了保駕護(hù)航的作用，為改善國家治理，推動我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了積極作用。
二、金融審計的工作內(nèi)涵為改善國家治理提供了有效措施
作為金融監(jiān)管體系中一個重要的組成部分，金融審計通過關(guān)注國家宏觀調(diào)控措施的落實效果，查找金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險隱患，查處重大違法案件和經(jīng)濟(jì)犯罪線索等手段，在揭示體制性障礙、制度性缺陷和重大損失行為以及防范和化解金融風(fēng)險、維護(hù)國家金融安全方面發(fā)揮著重要作用。金融審計的對象、目標(biāo)及主要工作內(nèi)容等工作內(nèi)涵決定了金融審計為改善國家治理提供了有效的措施。
（一）金融審計的對象
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，金融審計的對象是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的財務(wù)收支和國有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益。其中金融監(jiān)管機(jī)關(guān)是根據(jù)法律規(guī)定對一國的金融體系進(jìn)行監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，目前我國的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)包括“一行三會”，即中國人民銀行、中國銀行監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會；國有金融機(jī)構(gòu)是指國家政策性銀行、國有商業(yè)銀行以及國有全資及控股的保險業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)等非銀行金融機(jī)構(gòu)。
隨著我國金融業(yè)近年來日新月異的發(fā)展，當(dāng)前金融領(lǐng)域混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象普遍存在，金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉愈加頻繁，“銀證”、“銀?！钡冉鹑诋a(chǎn)品層出不窮。而我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管組織體系是以金融行業(yè)劃分的分業(yè)監(jiān)管模式，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管。二十一世紀(jì)以來，特別是在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國金融領(lǐng)域改革開放不斷深化，金融機(jī)構(gòu)多元化、國際化日趨增強(qiáng)。在此情況下，我國金融行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管模式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。然而，作為國家審計的組成部分，金融審計可以對各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督或延伸調(diào)查。審計對象也涵蓋了財務(wù)收支、業(yè)務(wù)經(jīng)營和領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任等各個方面。因而金融審計可以不受分業(yè)監(jiān)管模式的制約，充分發(fā)揮其綜合監(jiān)督的優(yōu)勢，更好的適應(yīng)銀行、證券、保險等行業(yè)間資金和業(yè)務(wù)往來交叉日益密切的客觀實際，降低了分業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生的協(xié)作成本，更有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
此外，金融審計還行使著對“一行三會”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督的職能。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)包括按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場；發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章；監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)運(yùn)作等。金融審計因具備這種金融再監(jiān)督的能力，因而有利于控制監(jiān)管者的道德風(fēng)險，有利于提升金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的效能，以實現(xiàn)國家的良好治理。
（二）金融審計的目標(biāo)及主要內(nèi)容
審計署《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出金融審計的目標(biāo)是以維護(hù)安全、推動改革、促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)，揭示和防范金融風(fēng)險，完善金融監(jiān)管，推動建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系和系統(tǒng)性風(fēng)險防范機(jī)制。這一總體目標(biāo)的確立，標(biāo)志著我國金融審計在保障我國“十二五”時期的金融安全方面起到舉足輕重的作用。
在《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》中還指出金融審計的任務(wù)包括以下五個方面：（1）加強(qiáng)對國有及國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位金融機(jī)構(gòu)的審計和審計調(diào)查，關(guān)注貨幣市場、保險市場、資本市場運(yùn)行中的突出問題，反映金融服務(wù)、金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管中的新情況，并從體制、機(jī)制上分析原因，提出建議，促進(jìn)深化金融改革，推動金融市場可持續(xù)健康發(fā)展；（2）在做好金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益的真實、合法和效益情況等全面審計的基礎(chǔ)上，關(guān)注其法人治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行效果，有效揭示內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和制度缺陷，促進(jìn)依法經(jīng)營，加強(qiáng)管理，提高企業(yè)核心競爭力；（3）加大對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策和其他宏觀調(diào)控政策措施情況的審計和審計跟蹤調(diào)查力度，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理方式，提高為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)水平；（4）加強(qiáng)對金融控股集團(tuán)公司的審計，積極探索跨行業(yè)、跨市場金融活動的審計方法，提示系統(tǒng)性風(fēng)險隱患，促進(jìn)建立健全防范系統(tǒng)性風(fēng)險的預(yù)警體系和處置機(jī)制；（5）建立綜合數(shù)據(jù)分析平臺，實現(xiàn)對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融行業(yè)的經(jīng)常性審計或?qū)徲嬚{(diào)查，完善金融審計組織方式和審計方法體系，進(jìn)一步改進(jìn)信息化條件下以總行（總公司）為龍頭的審計管理模式，有效整合審計資源，不斷提高“集中分析，分散核查，專題研究”的工作水平。
從制定的金融審計目標(biāo)及主要任務(wù)中，可以看出當(dāng)前金融審計工作已改變以往單純關(guān)注重大違法違紀(jì)案件的情況，而是通過剖析典型案例，從體制、機(jī)制上分析其成因，以從根本上達(dá)到促使被審計單位改進(jìn)經(jīng)營，完善管理，有效控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險的目標(biāo)。
三、金融審計的行業(yè)特點為改善國家治理提供了有利優(yōu)勢
金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的核心，金融秩序關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。金融在引導(dǎo)資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)宏觀政策等方面起著關(guān)鍵的作用。我國的金融監(jiān)督體系由金融監(jiān)管、金融稽核和金融審計等形式組成。金融審計作為金融監(jiān)督體系中的重要組成部分，與其他監(jiān)督形式相比，具有綜合性、獨立性的特點。同時，金融審計是我國國家審計的一個分支，與其他部門審計相比，具有延伸性的特點。正因為金融審計具有以上的行業(yè)特點，使得金融審計為改善國家治理提供了有利的優(yōu)勢。
（一）綜合性
我國目前的金融體制是“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”。銀行、證券、保險監(jiān)督管理委員會的監(jiān)督只能從本身的任務(wù)和職責(zé)出發(fā)，對金融的某一行業(yè)實施監(jiān)管；中國人民銀行、財政部等綜合管理部門只能按其各自的職責(zé)對被監(jiān)督單位經(jīng)濟(jì)活動的某一部分或某一方面行使監(jiān)督權(quán)。
相比之下，金融審計在我國的金融監(jiān)督體系中具有綜合性強(qiáng)的特點，具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，監(jiān)督對象不僅包括商業(yè)銀行、政策性銀行、證券公司、保險公司等金融企業(yè)，還包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等金融監(jiān)管機(jī)關(guān)；第二，審計內(nèi)容不僅涉及對金融企業(yè)進(jìn)行微觀層面的審計監(jiān)督，還涉及金融企業(yè)貫徹落實宏觀金融政策的情況以及金融企業(yè)信貸資產(chǎn)運(yùn)行質(zhì)量及履行社會責(zé)任的情況；第三，監(jiān)督的結(jié)果不僅要揭露金融企業(yè)在資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實性、合法性和效益性等方面存在的突出問題，還要通過審計監(jiān)督，揭示金融政策不完善、內(nèi)控制度不健全、信貸結(jié)構(gòu)存在風(fēng)險等方面的問題，并提出促進(jìn)完善政策、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范監(jiān)管、防范風(fēng)險的建議。
由此可見，金融審計能夠?qū)鹑跇I(yè)進(jìn)行全面性審計監(jiān)督，對金融全行業(yè)、各業(yè)務(wù)范疇進(jìn)行專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，能夠從全面、系統(tǒng)和聯(lián)系的角度去監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)和預(yù)警風(fēng)險。
（二）獨立性
《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！边@表明審計監(jiān)督是我國最高經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)督，也表明金融審計在法律地位上比其他金融監(jiān)督形式更具有權(quán)威性，因而獨立性更為突出。
從監(jiān)督職責(zé)的角度看，“一行三會”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)產(chǎn)生于管理職責(zé)，因其承擔(dān)了管理職責(zé)，才需要實施監(jiān)督，而金融審計是基于財產(chǎn)權(quán)的受托關(guān)系產(chǎn)生的，與金融機(jī)構(gòu)沒有管理與被管理的關(guān)系，不存在任何經(jīng)濟(jì)上的利害關(guān)系，因而在地位上更具有獨立性。
正是由于金融審計獨立存在于金融系統(tǒng)外部，所以金融審計能夠客觀、公正地行使審計監(jiān)督職權(quán)，全面深入反映和揭露金融行業(yè)風(fēng)險問題以及獨立提出金融改革建議，進(jìn)而推進(jìn)我國金融體制改革的進(jìn)程。
（三）延伸性
金融在國民經(jīng)濟(jì)中處于核心地位，涉及生產(chǎn)、分配、交換和消費的方方面面。金融企業(yè)，尤其是商業(yè)銀行具有明顯的“公共性”與“社會性”特征，其存、貸業(yè)務(wù)直接面向社會公眾，對經(jīng)濟(jì)社會具有強(qiáng)烈的滲透性與擴(kuò)散性功能。金融業(yè)務(wù)活動的廣泛性，決定了金融審計的延伸性明顯。
對金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)收支真實、合規(guī)、效益的審計，除了需要審計該家金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支，還需要延伸到彼此相關(guān)的金融業(yè)務(wù)和相聯(lián)系的國民經(jīng)濟(jì)活動的全過程。例如對商業(yè)銀行的審計，不僅需在銀行內(nèi)部關(guān)注其財務(wù)收支，還需要延伸至銀行外部關(guān)注銀行發(fā)放貸款、個人使用信用卡等等方面存在的問題，以及時有效的發(fā)現(xiàn)問題。
金融審計的行業(yè)特點，即綜合性、獨立性與延伸性，為全方位防范金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融安全和改善國家治理提供了有利優(yōu)勢。
作為我國金融監(jiān)督形式之一的金融審計在促進(jìn)建立規(guī)范的金融風(fēng)險防范機(jī)制，不斷提高金融資產(chǎn)質(zhì)量與運(yùn)行效率，推動金融企業(yè)的穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展，更好地發(fā)揮金融企業(yè)在促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整等方面起到了不可替代的作用。不斷創(chuàng)新和發(fā)展的金融審計能夠充實金融審計的內(nèi)容，完善金融審計體系，全方位的防范金融風(fēng)險，推動金融業(yè)乃至國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，不斷提升服務(wù)國家治理的水平和績效。
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