隨著民主政治的發(fā)展和社會的全面進步，國家治理呈現(xiàn)出“人本化”趨勢，現(xiàn)代政府必須承擔(dān)起政治責(zé)任、道義責(zé)任與法律責(zé)任，其中法律責(zé)任是核心責(zé)任而應(yīng)該被重視和強調(diào)。法治政府要求政府責(zé)任的法制化，要求明確政府法律責(zé)任的內(nèi)容范圍、承擔(dān)方式以及追究其責(zé)任的方法。國家審計作為重要政治工具，是國家政治的組成部分和國家治理的重要手段，在我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是在促進完善國家各項制度建設(shè)方面，國家審計作為經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要組成部分，正逐步以問責(zé)政府為審計工作導(dǎo)向，促使政府責(zé)任法制化、程序化，促進政府改善績效、增強解決長遠前瞻問題的能力，在推動政府責(zé)任法制化進程中發(fā)揮著巨大的作用。
一、政府責(zé)任法制化的必要性
研究政府責(zé)任法制化，首先應(yīng)當明確什么是“責(zé)任”。根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋，責(zé)任的含義有二：一是份內(nèi)應(yīng)做的事；二是沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事而應(yīng)承擔(dān)的過失。責(zé)任有各種各樣的分類。從責(zé)任主體的角度可以分為國家責(zé)任、政府責(zé)任、社會責(zé)任、個人責(zé)任等；從責(zé)任內(nèi)容的角度可以分為立法責(zé)任、司法責(zé)任、行政責(zé)任等；從責(zé)任適用范圍的角度可以分為對外責(zé)任和對內(nèi)責(zé)任；從責(zé)任的構(gòu)成要件的角度可以分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任；從責(zé)任性質(zhì)的角度可以分為道義責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任等。
本文所述“責(zé)任”，是政府的責(zé)任，是政府的對內(nèi)責(zé)任，是政府的法律責(zé)任。政府的法律責(zé)任，顧名思義，就是政府對公民，對公民生存的社會所應(yīng)承擔(dān)的法律上的責(zé)任。這種責(zé)任也包含上述概念中的義務(wù)角色、社會評價和不利后果等三個方面的含義。
政府責(zé)任法制化以及建設(shè)責(zé)任政府是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創(chuàng)新。首先，必須明確責(zé)任。責(zé)任不明確，就談不上責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督，責(zé)任追究就更無從談起。其次，政府責(zé)任主體按照各自的職責(zé)范圍履行責(zé)任。第三，由專門機構(gòu)或人員對政府責(zé)任主體的責(zé)任履行情況進行監(jiān)督、檢查和評價，并將監(jiān)督檢查和評價的結(jié)果傳遞給有關(guān)方面，包括被監(jiān)督、檢查和評價的政府責(zé)任主體。最后，由有關(guān)方面根據(jù)監(jiān)督檢查和評價的情況，針對政府責(zé)任履行過程中存在的問題依法進行責(zé)任追究，進而進一步明確和健全政府責(zé)任，推動政府更好地履行責(zé)任。即：政府責(zé)任必須明確，責(zé)任履行必須到位，責(zé)任的履行必須要有監(jiān)督與評價，責(zé)任缺失要受到追究。
政府的法律責(zé)任是法制化的政府責(zé)任。政府責(zé)任為什么要法制化呢？首先，政府責(zé)任法制化是建立法治政府的最基本要求。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家是一個長期的歷史過程。依法治國是使國家成為法治國家，社會成為法治社會，政府成為法治政府。全面推進依法行政，努力建設(shè)法治政府是建立法治國家的核心和關(guān)鍵。法治政府建立的前提是政府責(zé)任的法制化，政府責(zé)任法制化的前提是政府責(zé)任的法定化，這里我們強調(diào)的是“法定”。因為所謂建設(shè)法治政府，就是要求我們做到行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，做到依法治“官”、依法治權(quán)，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，從而帶動全社會尊重法律、遵守法律和維護法律。所以，依法確認政府責(zé)任，將政府責(zé)任法制化，是法治政府的必然要求。
其次，市場經(jīng)濟體制的建立健全需要政府責(zé)任法制化。由于市場經(jīng)濟體制的建立健全、經(jīng)濟全球化、政治民主化和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府進行公共管理的理念有了很大轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)市場化的進程加快。這場變革，一方面，適應(yīng)了社會日益增長的公共服務(wù)需求，改進了公共服務(wù)的供給方式和效率，降低了政府公共服務(wù)的成本；另一方面，也使得國有資產(chǎn)流失、公共利益被忽視、腐敗、政府管理危機等問題日益凸顯，而這些問題的核心就是政府責(zé)任的缺失。沒有政府責(zé)任，行政權(quán)力的運行就沒有制約，公民權(quán)利的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進，依法治國和建設(shè)法治社會、法治政府就無法實現(xiàn)。
二、國家審計在推進政府責(zé)任法制化中的作用
（一）加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的力度，為監(jiān)督和評價政府責(zé)任提供重要依據(jù)。
國家審計被國家以憲法或者法律形式明確賦予權(quán)力，通過執(zhí)行法定的監(jiān)督、揭示和評價等職能，明晰政府責(zé)任，正確評價政府責(zé)任，并將政府機構(gòu)和官員履行受托責(zé)任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，讓權(quán)力在監(jiān)督下運行，讓權(quán)力與責(zé)任相匹配。十幾年來，審計機關(guān)共對43萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進行了經(jīng)濟責(zé)任審計，使一大批正確履行經(jīng)濟責(zé)任、工作實績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部，在審計后得到肯定、表揚和提拔使用；一些被誣告的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過審計使問題得到了澄清；也有一批領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)徲嫿Y(jié)果認定未能正確行使權(quán)力而依法受到免職、降職等處理。
（二）開展績效審計，推動建立健全政府績效管理制度，為建立健全政府責(zé)任追究制提供依據(jù)。
政府負有以最經(jīng)濟、最有效的辦法使用和管理各項資源，并使其最大限度地達到目的的責(zé)任。現(xiàn)代國家審計適應(yīng)民主政治的要求，緊跟政府責(zé)任的深化而不斷拓展審計領(lǐng)域，深化監(jiān)督內(nèi)容，將審計內(nèi)容由財政財務(wù)收支的真實合法性，逐步擴展到政府活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，再擴展到國家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，以審計成果來滿足人民群眾對政府履行職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求，揭露嚴重破壞法律和秩序尊嚴的行為，并促使破壞者受到嚴厲的懲罰。
國家審計重點揭示和披露政府及其部門在履行公共資金有效支配責(zé)任、社會資源有效支配責(zé)任以及公共服務(wù)有效提供責(zé)任等方面存在的問題，如脫離實際的“形象工程”和“政績工程”，盲目決策、管理不力造成的重復(fù)建設(shè)、資源浪費、破壞生態(tài)環(huán)境、利用率低下等，在推動建立和健全政府績效管理制度和政府責(zé)任追究制方面提供依據(jù)。
（三）通過多種審計信息披露方式，促進明確責(zé)任，督促政府責(zé)任落實到位。
在推進社會主義制度不斷發(fā)展完善的過程中，我國國家審計發(fā)揮了積極的促進和保障作用，采取多種信息報送和披露方式，從財政財務(wù)收支審計入手，以責(zé)任履行和責(zé)任追究為重點，加強對現(xiàn)行法規(guī)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，認真查找政策、制度和管理中的問題和漏洞，從體制、機制、制度層面提出解決現(xiàn)實中存在問題的辦法和措施，并把檢查監(jiān)督的結(jié)果以審計結(jié)果公告形式向全社會公開，在社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的共同作用下，最大限度地發(fā)揮了審計機關(guān)促進和完善政府責(zé)任機制的重要作用。2006年以來，全國審計機關(guān)共提交審計專題報告、綜合性報告和信息簡報70多萬篇，提出審計建議100多萬條，促進相關(guān)部門單位建立健全規(guī)章制度2.8萬項，也促進政府相關(guān)部門責(zé)任的確立及完善。
三、如何更好地發(fā)揮國家審計在推進政府責(zé)任法制化中的作用
（一）完善立法，明確經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制，使問責(zé)法制化。
構(gòu)建經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)追究制度，促進經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果在政府問責(zé)制建設(shè)中全面轉(zhuǎn)化落實。首先，通過經(jīng)濟責(zé)任審計促進人大立法明確規(guī)定政府各部門相關(guān)工作職責(zé)以及相應(yīng)級別的政府公務(wù)員應(yīng)負怎樣的法律責(zé)任；其次，處罰辦法還需要更明確，對于什么級別的領(lǐng)導(dǎo)進行什么樣的處分，必須有相關(guān)完備的法律法規(guī)來約束，避免審計結(jié)束后又屢屢再犯；此外，應(yīng)當在法律限度內(nèi)賦予審計機關(guān)一定的行政裁量權(quán)，可以根據(jù)審計結(jié)果來解決責(zé)任認定的條件、幅度或范圍等具體的實際問題，提出責(zé)任追究依據(jù)和建議，并依據(jù)一定的法律程序來履行這一權(quán)力，促使政府責(zé)任的追究在法律框架下進行。
（二）充分發(fā)揮績效審計的優(yōu)勢，建立政府績效評估法律體系，構(gòu)建與政府績效評估結(jié)果運用相關(guān)的法律制度。
績效管理和評估方法在我國政府管理中雖得到了運用，但我國目前還沒有政府績效管理和評估方面的專門立法，為強化績效管理的執(zhí)行力度，就必須順應(yīng)世界各國政府績效管理和評估立法的趨勢，加快績效管理法制化的進程。首先，國家審計應(yīng)從構(gòu)建和完善績效審計評價及方法體系的角度，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法，充分發(fā)揮國家審計在評估政府績效中的主體地位。通過績效審計改革財政預(yù)算制度，用績效預(yù)算方法來代替?zhèn)鹘y(tǒng)預(yù)算，把公共部門成本預(yù)算建立在績效評估的基礎(chǔ)上，建立起成本預(yù)算的責(zé)任機制。其次，加強績效審計評估結(jié)果的運用，關(guān)鍵是建立以績效評估為基礎(chǔ)的責(zé)任追究機制，落實問責(zé)。通過立法明確績效評估的目的與宗旨、績效評估中各級政府關(guān)系的處理、政府績效評估組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的分配、評估主體、評估指標體系、評估的范圍和方式、評估的程序、評估結(jié)果利用及其法律責(zé)任與救濟等方面的內(nèi)容。（康寧）
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