摘要：國家審計作為國家治理系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，已經(jīng)成為國家治理的一個重要組成部分。有效發(fā)揮國家審計預警功能，對于構(gòu)建國家免疫系統(tǒng)，維護國家財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全等方面有著至關(guān)重要的意義。因此，本文將在對發(fā)揮國家審計預警功能的重要意義進行系統(tǒng)分析的基礎上，以大連地區(qū)審計工作為例，對有效發(fā)揮審計預警功能的經(jīng)驗進行總結(jié)，并對如何有效發(fā)揮國家審計預警功能進行論述。
關(guān)鍵詞：國家審計；國家治理；預警功能
國家審計作為國家治理的重要組成部分，通過監(jiān)督有效地發(fā)揮著維護國家經(jīng)濟安全、制約權(quán)力運行、推進民主法制建設和促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要治理作用。劉家義審計長強調(diào)，現(xiàn)代國家審計是經(jīng)濟和社會運行的一個“免疫系統(tǒng)”，有責任更早的感受風險，有責任更準確的發(fā)現(xiàn)問題，有責任提出解決問題、抵御“病害”的建議，有責任促使其健全機能、改進機制、筑牢防線。這是對國家審計預警功能的很好的詮釋。隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制機制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟增長所累積的各種社會矛盾日益突出，預警功能作為審計免疫系統(tǒng)四大功能之一，顯得尤為重要，只有充分發(fā)揮國家審計的預警功能，審計工作才能做到防患于未然，有的放矢。
一、在國家治理中發(fā)揮國家審計預警功能的重要意義
所謂審計預警，就是審計機關(guān)發(fā)揮審計免疫功能，針對監(jiān)督對象在經(jīng)濟活動中存在的各種潛在風險和危機現(xiàn)象，運用預警原理與方法構(gòu)建能監(jiān)測、預防和擺脫危機的預警體系,使行政管理與財務活動始終處于安全、可靠的運行狀態(tài)。有效的發(fā)揮國家審計的預警功能，即是國家審計自身發(fā)展的需要，也是國家審計更好地服務于宏觀政策制定和實施，進一步健全經(jīng)濟管理制度，保障經(jīng)濟工作運行安全的需要。有效發(fā)揮國家審計的預警功能，在國家治理的五大領域中發(fā)揮著重要的作用。
一是充分發(fā)揮國家審計預警功能，有利于維護國家財政安全，保證公共財政體系的穩(wěn)定性
財政安全是財政處于穩(wěn)健增長和保持經(jīng)濟社會良好的發(fā)展狀態(tài)，有償債和防范財政風險的能力。財政審計作為國家財政管理機制運行過程中的監(jiān)督與保障環(huán)節(jié)，以科學的審計理念為指導，根據(jù)影響財政安全的各因素，建立起財政預警機制，密切跟蹤和積極探索財政政策實施中的新情況、新問題，及時揭示各種類型的財政風險，積極探索防范和化解財政風險的對策，發(fā)揮審計預警功能，確保國家財政安全，保障公共財政體系的穩(wěn)定發(fā)展。
二是充分發(fā)揮國家審計預警功能，有利于維護國家金融安全，保證經(jīng)濟和社會的血液供應
及時了解金融系統(tǒng)運營中存在的風險，對維護國家經(jīng)濟安全，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康發(fā)展都有著至關(guān)重要的作用。金融業(yè)審計工作通過加強對金融市場的監(jiān)管，強化監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，推動建立金融風險預警指標體系，監(jiān)測、分析和預警市場風險和系統(tǒng)性金融風險，從而提高了金融系統(tǒng)對風險的應對能力。同時,審計機關(guān)的獨立監(jiān)督可以披露真實、客觀的金融運行信息，為金融管理部門的決策提供信息服務。通過對審計暴露問題的分析，評價金融安全程度，發(fā)揮審計預警功能，建議管理部門及時調(diào)整金融政策，降低金融風險。
三是充分發(fā)揮國家審計預警功能，有利于維護國有資產(chǎn)安全，保證國家在重點行業(yè)的絕對控制力
加大對重要行業(yè)大型國有企業(yè)的審計監(jiān)管，摸清家底、核實企業(yè)盈虧，揭示企業(yè)經(jīng)濟運行中存在的突出問題，對可能帶來的風險進行預警，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量、效益和穩(wěn)定性，維護國家經(jīng)濟安全。審查國有資產(chǎn)的安全完整和各種重大經(jīng)營決策的科學性、合理性和效益性，有效防止決策失誤等造成國有資產(chǎn)的嚴重損失，促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和國有資產(chǎn)的保值與增值；評估、不良資產(chǎn)核銷、產(chǎn)權(quán)交易和土地資產(chǎn)處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以確保人員配置的合理性，資金利用的有效性；建立外資并購審核管理機制，通過對外資并購中資金、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型等等各方面指標進行審計、評估與分析，建立預警系統(tǒng)，避免了跨國公司通過并購的方式占有并控制我國的市場和資源，確保了國家經(jīng)濟安全。
四是充分發(fā)揮國家審計預警功能，有利于維護社會保障資金安全，保證社會經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)
社會公共基礎保障體系是國家經(jīng)濟正常安全運行的重要支柱，是社會和諧穩(wěn)定的基本支撐。社會保障體系的核心是資金的管理與運用，如何保證社保基金的運作安全。審計機關(guān)加強對社會保障資金的籌集、使用、管理的審計監(jiān)督，及時了解社會保障資金的收支情況、資金執(zhí)行情況、資金的分配情況、社保支出占總體財政支出的情況，可以防止資金運用不到位，分配使用不合理等等威脅社會保障體系建設安全的問題發(fā)生，提高社保資金的管理與使用效率，促進完善審計監(jiān)管體制，切實維護公共利益和民生安全。
五是充分發(fā)揮國家審計預警功能，有利于維護環(huán)境和能源安全，保證國家可持續(xù)發(fā)展
審計機關(guān)對資源的安全狀況展開審計調(diào)查，對石油、天然氣等能源的開發(fā)利用、安全使用等狀況進行分析與評估，預警可能面臨的風險，給政府決策提供合理、有效的建議。關(guān)注生態(tài)環(huán)境安全，加強對環(huán)保資金、治污項目、水利工程等與經(jīng)濟發(fā)展和人民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的基礎產(chǎn)業(yè)與設施的審計監(jiān)督，全方位推進生態(tài)、資源、環(huán)保等在內(nèi)的環(huán)境審計，對相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況、環(huán)保資金的管理與使用情況、環(huán)保項目建設實施情況等進行審計監(jiān)督。對可能產(chǎn)生的風險進行預警，幫助調(diào)和經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間不協(xié)調(diào)的問題，促進人類社會與自然環(huán)境共同持續(xù)發(fā)展。
二、當前地方審計機關(guān)發(fā)揮國家審計預警功能的成效
目前，地方審計機關(guān)普遍存在審計資源有限，審計任務重的情況，如何理清審計工作思路，增強審計工作的預見性，提高地方審計工作的執(zhí)行力，實現(xiàn)審計工作有條不紊，協(xié)調(diào)高效地進行顯得十分重要和迫切。下面結(jié)合大連市審計局多年來的工作經(jīng)驗，作一個簡單的總結(jié)。
一是加強計劃管理，把握審計工作方向，實現(xiàn)審計預警功能的前瞻性
審計項目計劃是審計機關(guān)開展審計工作的總體安排。劉家義審計長曾經(jīng)強調(diào)，“要加強計劃的科學管理，全面提高審計工作的質(zhì)量和水平”；審計署也把“提高審計項目計劃的科學性”作為一項重要任務納入了審計工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃。近年來，大連市審計局在項目計劃編制中既考慮當前,又考慮中長期,做到“長計劃、短安排”，在審計立項前,通過搜集、研究宏觀經(jīng)濟信息和決策動態(tài),走訪有關(guān)機構(gòu)和部門,征求下級審計機關(guān)意見等方式,開展廣泛的調(diào)查研究。摸清審計項目對象，建好項目庫，對于重要部門、重要資金項目做到分期、分項，有計劃、有步驟地進行審計，實現(xiàn)“量力而行、兼顧全面、突出重點”。將項目庫的審計項目按照重點與一般，當前與今后實行分類管理，搞好審計項目短、中、長期安排，實現(xiàn)審計項目滾動安排。將短期審計項目發(fā)現(xiàn)的問題作為中、長期審計項目的審計關(guān)鍵點，使審計項目在動態(tài)管理中，更具有前瞻性。充分發(fā)揮審計調(diào)查項目的預警作用，近幾年，我局在審計計劃制定中，逐年提高審計調(diào)查的比重，通過審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，并針對這些問題，開展進一步的審計工作。在該市退耕還林工程專項資金審計調(diào)查中，針對審計工作發(fā)現(xiàn)的問題，提出有針對性的建議，得到市委市政府領導的重視，市林業(yè)局還采納審計建議，先后下發(fā)了《關(guān)于加強我市退耕還林工程建設和資金管理的通知》等規(guī)范性文件，進一步規(guī)范退耕還林自查、資金兌現(xiàn)、工程管理等各項工作。
二是全程控制，源頭預防，構(gòu)建審計預警防控網(wǎng)絡
制度建設是發(fā)揮審計預警功能的根本。審計工作中要始終堅持打基礎、管長遠，注重源頭預防。要做到以崗位為點、以程序為線、以制度為面，環(huán)環(huán)相扣，對審計權(quán)力運行軌跡進行全程進行預警控制，積極建立系統(tǒng)化、立體化的審計預警防控網(wǎng)絡。我局建立了重大事項決策等管理制度，完善了審計立項、審計實施、審計審理、審計報告、審計處理處罰、中介機構(gòu)選聘等審計業(yè)務操作規(guī)程，健全了崗位責任、服務承諾、限時辦結(jié)、重大事項報告等工作制度，制定了《大連市政府投資項目跟蹤審計管理辦法》和《大連市政府投資項目跟蹤審計操作規(guī)程》等制度，構(gòu)建了規(guī)范制約、預警處置、責任追究“三位一體”的風險防控體系。
同時，在審計中，對照查找容易發(fā)生問題的審計點，按照全程控制的思路，積極開展前期預防、中期監(jiān)控和后期處置工作，通過前期積極督導、糾錯、告誡等方式發(fā)出審計預警；中期加強對苗頭性、傾向性強的情況進行監(jiān)督，及時預防，查漏糾偏；后期加強責任追究，對釀成不良后果的給予嚴肅處理，發(fā)揮審計預警功能的威懾力。如針對支農(nóng)、海域清理補償、土地出讓和經(jīng)濟適用房建設等重大項目，采取全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時報告，及時糾正項目建設和專項資金在決策、管理和使用上的失誤，從根本上解決了事后監(jiān)督，“木已成舟”的尷尬局面。新機場建設項目跟蹤審計中，發(fā)現(xiàn)了涉及5000余萬元還與補償資金的重大經(jīng)濟案件線索，及時移交檢察機關(guān)處理。大連市海洋漁業(yè)局根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題及建議，出臺了《海域使用審批管理制度》和《漁船審驗管理制度》，并通過完善海域養(yǎng)殖物補償標準細則，節(jié)約財政資金6000余萬元。
三是深挖審計成果，提升審計實效，發(fā)揮審計工作的警示作用
審計成果是審計工作的智慧結(jié)晶，最大限度挖掘?qū)徲嫵晒?，總結(jié)體制性、制度性、傾向性的問題，提高審計工作的投入產(chǎn)出比，在“一果多用”上下功夫，就可以進一步提高審計工作自身效益，更好的發(fā)揮審計的預警功能。近年來，我局在揭露經(jīng)濟領域存在的突出問題和風險的同時，從完善機制、體制、制度角度，提出從源頭上和根本上解決問題的意見和建議。審計人員積極轉(zhuǎn)變思維方式，從就審計論審計、就監(jiān)督論監(jiān)督的思維方式轉(zhuǎn)變出來，拓寬思維角度，全方位、多層次、多視角、多聯(lián)系地思考、分析、論證，得出結(jié)論，提出建議。如：從維護國家經(jīng)濟社會安全運行的角度，全方位研究分析財政、金融、社會保障、資源、生態(tài)環(huán)境等領域中存在的問題及潛在的風險等；從促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展角度，分層次研究分析國家重大政策措施的落實到位情況和效果；從維護民生、社會和諧穩(wěn)定的角度，多視角研究分析國計民生和社會熱點問題和突出矛盾；從確保國有資產(chǎn)安全、投資效益等角度，多聯(lián)系地研究體制弊端、管理漏洞和制度隱患；從推動反腐倡廉建設的角度，全方位研究權(quán)力運行和制約情況等。近三年來，大連市政府各級部門根據(jù)審計提出的建議，共制定整改措施52項，出臺了《大連市人民政府關(guān)于完善財政管理體制的決定》等7項規(guī)章制度，形成了用制度規(guī)范從政行為，按制度辦事、靠制度管人的有效機制。
同時，對同類審計結(jié)果進行匯總分析，通過審計信息對典型性、傾向性、普遍性問題，從宏觀層面進行全局性綜合分析、歸納和提煉，研究分析事物的發(fā)展過程和軌跡，提出帶有預見性的認識和建議，更好地發(fā)揮國家審計的預警功能。如對企業(yè)領導干部交流任職引發(fā)決策管理不可持續(xù)現(xiàn)象，我們通過對全市20多戶企業(yè)經(jīng)濟責任審計結(jié)果進行了深入分析、系統(tǒng)分類，對零散問題的多次加工和提煉，提出了“新官不理舊賬”問題產(chǎn)生的原因及解決建議，對今后解決此類問題具有重要借鑒意義。
三、進一步發(fā)揮國家審計預警功能的有效措施
地方審計機關(guān)作為國家審計機關(guān)的基層單位，要增強審計工作的預警功能，提高審計工作的效率和效果，就必須要從以下幾個方面入手：
一是進一步加強培訓，提高預警能力，強化審計人員預警意識
首先，要建立培訓機制。從制度的層面強化審計人員培訓，將審計培訓工作制度化、經(jīng)?；磕昴瓿醵家贫ㄅ嘤栍媱?，為每位審計人員都制定出個性化的培訓方案并付諸實施。積極加速審計人員知識更新和技能提升進程，使審計隊伍的整體素質(zhì)和業(yè)務能力得到不斷提高。其次，加強審計人員培訓力度。不僅要完善審計人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu), 還要大幅度提高審計人員綜合素質(zhì),強化預防意識，培養(yǎng)審計人員有廣闊的視野，敏銳地眼光，準確地判斷，提高其在審計工作中發(fā)現(xiàn)可能影響國家經(jīng)濟安全的各種苗頭性問題，提醒有關(guān)方面采取預防措施。再次，豐富審計人員培訓內(nèi)容。除了要堅持有的放矢和“缺什么，補什么”的原則，努力彌補審計人員在技能上的不足和弱項以外，還要注意加強審計人員對地方黨委、政府中心工作任務、地方經(jīng)濟發(fā)展重點工作的理解，提高審計人員的工作敏感性，有的放矢。
二是進一步加強法規(guī)宣傳，暢通民意，營造良好審計執(zhí)法氛圍
首先就要將審計法律法規(guī)的學習與普法依法行政向結(jié)合。地方審計機關(guān)應在建立依法行政領導小組的基礎上，成立普法宣講領導小組，制定全面完備的活動規(guī)劃，將審計相關(guān)法規(guī)的學習宣傳作為重點，定期對各項工作重點和工作計劃執(zhí)行情況進行檢查，責任落實到人。做到長期規(guī)劃與近期目標相結(jié)合，落實方法與保障措施結(jié)合。其次，采取靈活多樣的形式，及時、廣泛、深入地宣傳審計法律法規(guī)，擴大審計法律法規(guī)的認知度。地方審計機關(guān)除了可以在政府門戶網(wǎng)站對審計法律法規(guī)進行解讀宣傳外，也可以為政府部門及企事業(yè)單位的相關(guān)人員舉辦專題法制講座，向社會公眾廣泛宣傳審計法律法規(guī)的立法宗旨和主要內(nèi)容，注意將黨中央、國務院關(guān)于加強審計監(jiān)督的政策與審計工作取得的顯著成效相結(jié)合，將審計法律法規(guī)講解與審計案例描述相結(jié)合，進一步加深社會對審計工作的理解。最后，建立良好的民意溝通渠道。在繼續(xù)做好審計信訪工作，設立信訪室、舉報箱、電子信訪箱，安排審計接待日等工作外，還應有效利用電子政務系統(tǒng)，通過在線訪談、留言板、網(wǎng)絡發(fā)言人、網(wǎng)絡問政平臺、官方微博等更加快捷、更加便民的方式，廣泛聽取民聲，了解民意，以及時靈敏獲取報警信號。
三是進一步做好跟蹤審計工作，審計關(guān)口前移，實現(xiàn)審計工作的動態(tài)監(jiān)管作用
首先要進一步做好跟蹤審計工作。分階段對政府投資項目的預算執(zhí)行情況進行審計，并根據(jù)需要出具階段性審計情況報告，對項目進行動態(tài)監(jiān)督。同時，爭取地方政府的支持，選擇重點部門的重要賬戶、重點專項資金使用情況進行動態(tài)監(jiān)測，跟蹤監(jiān)督重要資金使用情況和流向，跟蹤問效審計，盡早發(fā)現(xiàn)問題。其次做好領導干部經(jīng)濟責任任前審計，并進一步強化任中監(jiān)督。基層審計機關(guān)要對重要部門及單位的領導干部離任前，尤其是擬提拔、交流的領導干部進行經(jīng)濟責任審計，為地方黨委政府人事任免決策提供依據(jù)。同時，逐步加大任中審計的比例，前移審計監(jiān)督關(guān)口，突出對重點部門、重要單位的審計監(jiān)督，并做出合理評價，對領導干部日后的工作起到提醒、警示作用。
四是進一步創(chuàng)新審計工作方式，提高審計質(zhì)效，發(fā)揮審計日常預警作用
地方審計機關(guān)要使用有限的審計資源，取得更大的審計質(zhì)效，切實發(fā)揮審計工作的日常預警作用，就要創(chuàng)新審計工作方式。首先要積極開展審計調(diào)查，發(fā)揮審計預警效應。通過審計調(diào)查，查找管理中的漏洞，評估資金使用效率，揭示宏觀方面的問題，分析政策的合理性，剖析存在的普遍問題，并從體制和機制上提出審計建議，避免類似問題再次發(fā)生，增強審計工作的預防功能。其次，強化內(nèi)部控制審計。要將被審計單位崗位責任制度明確、業(yè)務運行程序是否科學、內(nèi)部制約是否嚴密、內(nèi)部檢查是否嚴格等內(nèi)部控制情況作為審計工作計劃與方案的重點，采取各種方式方法全面審查、準確評價被審計單位內(nèi)部控制制度的建立健全程度，并針對內(nèi)部控制健全有效程度提出改進措施或建議，有效預防錯誤。再次，要為重點單位和部門提供咨詢服務。針對重點部門和重點資金項目提供有計劃的專項咨詢服務，幫助其規(guī)范管理、修正不足、糾正錯誤，做到在審計服務的過程中實現(xiàn)審計監(jiān)督，發(fā)揮審計工作的預警功能。
五是多方聯(lián)動，協(xié)調(diào)審計與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關(guān)系，促進審計預警功效的發(fā)揮
從理論上講,審計既要對具體經(jīng)濟活動進行監(jiān)督,還要對其他經(jīng)濟監(jiān)督部門的監(jiān)督活動進行再監(jiān)督,是一種獨立的、綜合的、高層次的經(jīng)濟監(jiān)督形式;從法律規(guī)定上看,它們也具有這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。地方審計機關(guān)要有效發(fā)揮審計的預警功能，就必須調(diào)動各方力量，充分發(fā)揮整個經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的合力作用，更好地履行審計預防職能。首先，要加強審計機關(guān)和其他經(jīng)濟監(jiān)督部門在實際工作中的協(xié)作關(guān)系,定期召開聯(lián)席會議,交流各自工作的新情況,通報各自所涉及的經(jīng)濟監(jiān)督形式所轄范圍內(nèi)的有關(guān)問題, 實現(xiàn)審計機關(guān)和其他監(jiān)督部門動態(tài)信息和有益經(jīng)驗共享；建立審計機關(guān)與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門聯(lián)合辦案制度，形成多部門共同形成預防合力，積極營造良好的審計監(jiān)督環(huán)境。其次，加強對社會審計、內(nèi)部審計的指導監(jiān)督，發(fā)揮社會審計和內(nèi)部審計的作用。引導社會審計機構(gòu)嚴謹從業(yè)，嚴格依照國家財經(jīng)法規(guī)開展審計執(zhí)業(yè)；充分發(fā)揮社會審計機構(gòu)和內(nèi)部審計的作用，推進委托審計和外聘專業(yè)技術(shù)人員參與審計工作等辦法，解決國家審計機關(guān)人員及覆蓋面不夠的問題；充分利用內(nèi)部審計成果，通過強化對單位內(nèi)部控制的評審，促進單位內(nèi)部審計機構(gòu)和制度不斷健全、完善、內(nèi)部審計工作更加有效，以在單位內(nèi)部構(gòu)筑審計預警的“第一道防線”。
六是強化審計責任追究，形成國家審計預警功能的威懾力
審計問責力度，審計結(jié)果的公告力度，在一定程度上直接影響著審計預警功能的威懾力。首先，建立明確有效的審計問責制。加大對被審計單位領導人和有關(guān)人員的責任追究力度，形成問責壓力。開展責任人自我問責、組織問責，問題責任人要對審計發(fā)現(xiàn)的問題做出檢討，明確自己應承擔的責任和整改措施，上級部門及有關(guān)領導要明確具體的處理措施和整改要求。并將問責情況公開，邀請相關(guān)單位和利害人、有關(guān)民眾代表參加問責會議。對整改結(jié)果公開，并實行民主評議。其次，進一步推進審計公告制度。增加審計工作透明度，形成社會壓力。擴大審計結(jié)果公告范圍，將經(jīng)濟責任審計、專項資金審計、財政預算執(zhí)行等審計納入審計結(jié)果公告的范圍；增加審計結(jié)果公告的內(nèi)容，既要公告問題，還要公告模范遵守財經(jīng)法紀、帶頭執(zhí)行政策規(guī)章并取得良好效益的單位的成績和經(jīng)驗；推行審計計劃公開制度，事前征求、采納社會公眾的意見，然后才確定年度審計計劃；推行公開社會公眾普遍關(guān)心的審計項目的工作進展情況，建立情況發(fā)布制度。（宮本勝 馬莉 王欣欣 ?；劾?李璐璐）
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