摘要：我國(guó)的基本國(guó)情決定了農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位，從而促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的重要前提。本文在回顧農(nóng)業(yè)審計(jì)促進(jìn)國(guó)家良治中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，深入剖析當(dāng)前農(nóng)業(yè)審計(jì)中存在的問題和不足，并從促進(jìn)國(guó)家良治實(shí)現(xiàn)的角度提出相應(yīng)的建議和措施。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)審計(jì) 國(guó)家良治 免疫系統(tǒng)
我國(guó)作為一個(gè)人口眾多，耕地面積有限，人地矛盾相對(duì)突出的發(fā)展中大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展始終是歷代治國(guó)者關(guān)注的頭等大事。從古代的“國(guó)以民為本，民以食為天”到近代的“無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂”，再到當(dāng)代的“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)”，無不體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)問題的關(guān)注和重視。農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，是黨和政府工作的重中之重。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央國(guó)務(wù)院更是連續(xù)以九個(gè)中央一號(hào)文件來指導(dǎo)和部署“三農(nóng)”工作，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題在實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治中的重要地位。
農(nóng)業(yè)審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，通過對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性實(shí)施審計(jì)，能夠監(jiān)督涉農(nóng)資金的使用、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)，通過開展農(nóng)業(yè)審計(jì)能夠促進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策措施的貫徹執(zhí)行，并為國(guó)家進(jìn)行農(nóng)業(yè)方面的科學(xué)決策提供及時(shí)、客觀、可靠的信息，從而在實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的過程中發(fā)揮重要作用。
一、農(nóng)業(yè)審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家良治中的作用
自我國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度以來，審計(jì)機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)制度建設(shè)和完善項(xiàng)目安排，密切關(guān)注涉農(nóng)資金使用的真實(shí)性、合法性，為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村穩(wěn)定保駕護(hù)航，服務(wù)于國(guó)家良治的實(shí)現(xiàn)。在制度建設(shè)方面，先后制定發(fā)布了《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金審計(jì)工作意見的通知》、《審計(jì)署關(guān)于農(nóng)業(yè)資金審計(jì)的規(guī)定》、《審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的實(shí)施辦法》等文件來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)審計(jì)工作。在項(xiàng)目安排上，以農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)工作為重點(diǎn)，有計(jì)劃地組織開展了國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等專項(xiàng)資金審計(jì)。具體來說，農(nóng)業(yè)審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家良治實(shí)現(xiàn)中的作用表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
(一) 以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)為中心，積極開展審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，保證了政策的貫徹執(zhí)行。新世紀(jì)以來的九個(gè)一號(hào)文件和國(guó)家出臺(tái)的一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，充分反映了國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的工作重心和涉農(nóng)資金投入的重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)審計(jì)按照“加強(qiáng)對(duì)中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，促進(jìn)中央重大經(jīng)濟(jì)方針政策落實(shí)到位和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的要求，通過組織相應(yīng)的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，對(duì)相關(guān)政策和措施執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，一方面監(jiān)督各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的總體部署；另一方面能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，并將相關(guān)信息向有關(guān)部門進(jìn)行反饋，便于及時(shí)完善和糾正，保障農(nóng)業(yè)政策和措施的實(shí)施效果。
(二)以真實(shí)性和合法性為基礎(chǔ)，查處了一批違法違規(guī)問題，維護(hù)了財(cái)經(jīng)法規(guī)的嚴(yán)肅性。近年來，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)方面投入資金的規(guī)模不斷加大，覆蓋范圍逐步擴(kuò)展，有效地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。但是由于涉農(nóng)資金的具體使用多在基層，而基層部分人員法律意識(shí)淡薄，在資金的管理和使用過程中出現(xiàn)了涉農(nóng)資金被擠占、挪用甚至貪污等問題，影響了涉農(nóng)資金的使用效果。農(nóng)業(yè)審計(jì)以真實(shí)性、合法性為基礎(chǔ)，以資金流向?yàn)橹骶€，先后發(fā)現(xiàn)和揭露了一批違法違規(guī)問題，如某縣財(cái)政局挪用上級(jí)財(cái)政部門撥付的4項(xiàng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金2286.92萬元用于償還以前年度世行貸款，某縣國(guó)土局長(zhǎng)挪用農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金1500多萬元等問題。上述問題的查處引起了各級(jí)黨委和政府高度重視，有效地維護(hù)了國(guó)家的財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)了專項(xiàng)資金的規(guī)范管理。
（三）以監(jiān)督和服務(wù)并重，提出具有針對(duì)性的建議和意見，發(fā)揮了審計(jì)的建設(shè)性作用。審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家憲法和法律規(guī)定的專門職權(quán)監(jiān)督，審計(jì)服務(wù)的內(nèi)涵是維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)是手段與目的、過程與結(jié)果的相輔相成的辯證關(guān)系，審計(jì)監(jiān)督是手段，為被審計(jì)對(duì)象服務(wù)是目的，沒有審計(jì)監(jiān)督手段，就達(dá)不到審計(jì)服務(wù)的目的；審計(jì)監(jiān)督是一種過程，離開審計(jì)監(jiān)督過程，就沒有審計(jì)服務(wù)的結(jié)果。在涉農(nóng)資金審計(jì)的過程中，審計(jì)人員一方面注重揭露和查處違法違規(guī)問題，另一方面注重分析產(chǎn)生問題的體制性障礙、制度性缺陷和管理上漏洞。在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時(shí)，更加注重提出合理化建議，并幫助相關(guān)部門出臺(tái)規(guī)章制度，從根本上杜絕類似問題的再次發(fā)生。
二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)審計(jì)存在的問題和不足
經(jīng)過近30年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)審計(jì)在保證涉農(nóng)資金的安全、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展等方面取得了顯著的成績(jī)。但由于農(nóng)業(yè)審計(jì)的手段和方法與涉農(nóng)資金的特點(diǎn)不相匹配、審計(jì)項(xiàng)目安排、人力資源等方面的原因，農(nóng)業(yè)審計(jì)作用的發(fā)揮受到限制，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)工作的要求還存在很大的差距。主要表現(xiàn)在：
（一）現(xiàn)有農(nóng)業(yè)審計(jì)手段和方法，與涉農(nóng)資金的特點(diǎn)不相匹配，限制了農(nóng)業(yè)審計(jì)作用的發(fā)揮。涉農(nóng)資金與其他財(cái)政資金相比，有其自身的特點(diǎn)：一是涉農(nóng)資金從總體規(guī)模上數(shù)量較大，但由于種類多、覆蓋范圍廣，具體到某一項(xiàng)資金或一個(gè)地區(qū)來說，資金規(guī)模往往不大。如2008年至2011年中央財(cái)政安排某省某專項(xiàng)資金總計(jì)121500萬元，該省4年共安排了64個(gè)縣的202個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目的資金只有600萬元左右，每個(gè)縣4年的資金總量不足2000萬元。二是涉農(nóng)資金往往是部門多頭管理、“九龍治水”，財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、水產(chǎn)、畜牧等部門均安排有內(nèi)容相似的涉農(nóng)項(xiàng)目，部分問題在部門之間相互扯皮，責(zé)任難以界定。三是涉農(nóng)資金延伸的線條長(zhǎng)，分配和管理多在上面，而使用多在基層。四是涉農(nóng)資金投入的政策性強(qiáng)。
當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)審計(jì)過程中，由于涉農(nóng)資金的上述特點(diǎn)，再加上審計(jì)手段方法、人力資源和時(shí)間等限制，往往不能全覆蓋審計(jì)，只能抽取部分地區(qū)使用的部分資金進(jìn)行審計(jì)，這樣雖然可以集中精力檢查資金管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和最終使用單位，但往往難以保證一定的審計(jì)面，查出和反映的問題有時(shí)會(huì)因?yàn)榇硇圆粔蚨狈φf服力，不能反映資金使用的整體效果。
（二）受主觀認(rèn)識(shí)等因素限制，對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)重視不夠。 由于涉農(nóng)資金多頭管理、使用分散且多在基層的特點(diǎn)，使得在審計(jì)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題往往金額不大，涉及違規(guī)人員的級(jí)別不高。部分審計(jì)人員僅從查核問題的角度考慮，而忽視涉農(nóng)資金審計(jì)的社會(huì)效益，片面地認(rèn)為農(nóng)業(yè)審計(jì)查不出大問題，所發(fā)揮的作用有限，從而對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)重視不夠。目前，仍有不少審計(jì)機(jī)關(guān)沒有設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)審計(jì)部門。有些審計(jì)機(jī)關(guān)雖然設(shè)立了專門的農(nóng)業(yè)部門，但職能界定不清晰，很少安排專門的農(nóng)業(yè)審計(jì)項(xiàng)目，大部分時(shí)間在輔助其他部門開展審計(jì)工作。
（三）農(nóng)業(yè)審計(jì)信息化應(yīng)用滯后，影響了農(nóng)業(yè)審計(jì)實(shí)施效果。目前，農(nóng)業(yè)審計(jì)仍多沿用傳統(tǒng)的手工審計(jì)手段，停留在翻閱賬表憑證的層面。究其原因，主要有：一是基層涉農(nóng)資金使用單位信息化程度不高，仍多為手工記賬，甚至一些資金的最終使用單位如鄉(xiāng)村施工隊(duì)沒有建立相關(guān)賬冊(cè)；二是審計(jì)人員能動(dòng)性不夠，對(duì)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源分析應(yīng)用不夠，把精力主要集中于查找具體的問題上，從而很難兼顧局部和整體的關(guān)系，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問題缺乏代表性。農(nóng)業(yè)審計(jì)信息化應(yīng)用滯后直接影響了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的深度和廣度，也影響了審計(jì)工作的整體實(shí)施效果。
（四）受審計(jì)項(xiàng)目安排的限制，農(nóng)業(yè)審計(jì)覆蓋面有限。長(zhǎng)期以來，組織實(shí)施的農(nóng)業(yè)審計(jì)項(xiàng)目多集中于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)，而對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等與廣大農(nóng)民利益切身相關(guān)，社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題涉及很少。經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，我國(guó)廣大農(nóng)村的外在面貌、社會(huì)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了巨大變化，一些原來建立的制度可能已與現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不相符合。農(nóng)業(yè)審計(jì)完全可以發(fā)揮其積極作用，對(duì)農(nóng)村正在發(fā)生的、與農(nóng)民利益息息相關(guān)的、影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的變化予以關(guān)注，并提出合理化的政策建議和意見，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
（五）涉農(nóng)資金審計(jì)效益性評(píng)價(jià)薄弱。涉農(nóng)資金的投入可以分為三大部分：一是對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，如種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等；二是對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，如小型農(nóng)田水利建設(shè)、新增千億斤糧食等；三是通過對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的投入，來帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，如部分農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、周期性等原因，加上缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)審計(jì)對(duì)涉農(nóng)資金投入的效益評(píng)價(jià)困難。
三、改進(jìn)和完善農(nóng)業(yè)審計(jì)促進(jìn)國(guó)家良治的主要措施
我國(guó)的國(guó)情決定了農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位，從而促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的重要前提。農(nóng)業(yè)審計(jì)發(fā)展的歷程表明，農(nóng)業(yè)審計(jì)可以而且能夠通過發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村穩(wěn)定，從而促進(jìn)國(guó)家良治的實(shí)現(xiàn)。
為了更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計(jì)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治中的重要作用，應(yīng)針對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)目前存在的問題和不足，采取以下措施加以改進(jìn)和完善。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，理順體制，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)審計(jì)重要性。首先，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)審計(jì)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治中的作用。目前，我國(guó)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的支持力度不斷加大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化的時(shí)期，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的作用尤為重要。農(nóng)業(yè)審計(jì)通過監(jiān)督涉農(nóng)資金的使用，并對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)反饋，從而保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定。其次，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)審計(jì)的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)審計(jì)政策性強(qiáng)，雖然所發(fā)現(xiàn)揭示問題涉及的金額不大，人員級(jí)別不高，但農(nóng)業(yè)審計(jì)涉及的問題往往都關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，審計(jì)的社會(huì)效益和效果較好。再次，理順農(nóng)業(yè)審計(jì)組織體系。在健全基層農(nóng)業(yè)審計(jì)組織的基礎(chǔ)上，明確對(duì)口業(yè)務(wù)司對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。
（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，創(chuàng)新方法，改進(jìn)農(nóng)業(yè)審計(jì)手段。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)審計(jì)手段和方法與涉農(nóng)資金的特點(diǎn)相匹配，必須改進(jìn)和完善傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)審計(jì)手段和方法，加大計(jì)算機(jī)審計(jì)等信息化手段在農(nóng)業(yè)審計(jì)中的作用。通過利用已有數(shù)據(jù)資源，開展計(jì)算機(jī)審計(jì)分析把握資金使用的總體情況，并對(duì)計(jì)算機(jī)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題線索進(jìn)行延伸，同時(shí)選取具體的抽審資金或地區(qū)發(fā)現(xiàn)和揭示具體的問題，從而實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合，全面反映涉農(nóng)資金的使用效果。這就要求一方面要加大對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)人員的培訓(xùn)，特別是對(duì)計(jì)算機(jī)審計(jì)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，從而減少對(duì)傳統(tǒng)手工審計(jì)手段的依賴；另一方面要借鑒金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)等成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法，組織專門人員開發(fā)適合于農(nóng)業(yè)審計(jì)的計(jì)算機(jī)審計(jì)方法。
（三）突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，探索開展績(jī)效審計(jì)。農(nóng)業(yè)審計(jì)要在實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的過程中發(fā)揮更大作用，需要在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)等方面有所突破和創(chuàng)新。具體來說就是要做到突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，即圍繞黨和政府“三農(nóng)”工作的中心和審計(jì)工作的全局，以農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)為重點(diǎn)，監(jiān)督有關(guān)部門管好、用好涉農(nóng)資金，維護(hù)好農(nóng)民群眾的切身利益。同時(shí)，按照《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的部署，統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)對(duì)關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益、關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)生活、關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力提高和國(guó)家糧食安全等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金和項(xiàng)目審計(jì)，揭露和查處嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益、造成財(cái)政資金流失和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資金整合，確保強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。
此外，由于涉農(nóng)資金投入具有政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)審計(jì)在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上要積極探索開展績(jī)效審計(jì)。即在關(guān)注資金使用真實(shí)性、合法性的基礎(chǔ)上，以惠農(nóng)政策執(zhí)行情況為切入點(diǎn)，關(guān)注黨和國(guó)家惠農(nóng)政策是否真正落實(shí)，政策目標(biāo)是否真正實(shí)現(xiàn)，并從提高政策執(zhí)行效果入手，發(fā)現(xiàn)和分析問題，提出完善政策的意見與建議，切實(shí)提高審計(jì)的效果。（陳丙欣）
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[6] 陳淑貴. 農(nóng)業(yè)審計(jì)存在的問題、原因和對(duì)策.廣東審計(jì), 2003(03).
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