【摘要】 節(jié)能減排是踐行科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn),是建設(shè)資源節(jié)約型,環(huán)境友好型社會(huì)的要求之一,我國自“十一五”第一次將降低能耗和減少污染物排放量指標(biāo)納入規(guī)劃以來,節(jié)能減排審計(jì)工作持續(xù)有序的在各領(lǐng)域開展,本文歸納總結(jié)了節(jié)能減排審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容,闡述了現(xiàn)階段我國節(jié)能減排審計(jì)工作開展的現(xiàn)狀和存在的問題,最后總結(jié)提出完善節(jié)能減排審計(jì)工作的意見和建議。
【關(guān)鍵詞】 節(jié)能減排 審計(jì) 環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展
“十一五”期間,中國政府第一次將降低能耗度和減少主要污染物排放總量作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)。五年中,各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署,把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要突破口,取得了顯著成效。2011年3月,《國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》發(fā)布,再一次明確提出了“到2015年單位GDP能源消耗降低16%,二氧化碳排放降低17%,化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%,氨氮、氮氧化物排放減少10%”的指標(biāo)要求,節(jié)能減排作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要工作之一,再一次在國家治理的工作中顯示出它重要的位置。2011年5月,國家審計(jì)署發(fā)布了20個(gè)省相關(guān)企業(yè)節(jié)能減排情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告,這份公告也讓公眾看到了政府“節(jié)能減排”立場上的堅(jiān)定和監(jiān)督上的力度,而節(jié)能減排審計(jì)作為環(huán)境審計(jì)的一個(gè)新領(lǐng)域,再一次成為社會(huì)討論和關(guān)注的熱點(diǎn)。
一、國家治理和節(jié)能減排審計(jì)
2011年8月15日,劉家義審計(jì)長在審計(jì)署機(jī)關(guān)2011年度集中培訓(xùn)開幕式所作的報(bào)告中強(qiáng)調(diào),要充分發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中的重要作用,努力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家良治,李金華于2004年就曾經(jīng)提出“國家審計(jì)是國家治理的工具,要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”的觀點(diǎn),國家審計(jì)是國家治理的重要基石之一,能夠有效的保證政府和政府有關(guān)部門履行其責(zé)任,提升政府工作的透明度和公開性,有利于當(dāng)前中國服務(wù)型政府的建立。
政府是一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任者和管理者,對(duì)于群眾賴以生存的生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和治理是國家治理的重要工作之一。節(jié)能減排審計(jì)作為環(huán)境審計(jì)的重要組成部分,政府理應(yīng)是它實(shí)施的主體,在節(jié)能減排審計(jì)工作的開展中起到持續(xù)和關(guān)鍵的作用;同時(shí)節(jié)能減排審計(jì)的理論基礎(chǔ)和國家審計(jì)以及環(huán)境審計(jì)有著密切的關(guān)系,它和國家治理也存在著密切的關(guān)系。
首先,國家治理增加了節(jié)能減排審計(jì)的需求。資源和環(huán)境是人類賴以生存的重要組成部分,政府在對(duì)國家的治理過程中要保證資源的可持續(xù)利用和環(huán)境的適宜生存性,當(dāng)代公民擁有環(huán)境權(quán),享有在安全、平衡、健康和良好的環(huán)境中生活的權(quán)力,而政府作為國家治理的實(shí)施者,需要領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)環(huán)境資源保護(hù)工作,也因此節(jié)能減排審計(jì)作為保護(hù)環(huán)境和資源的一個(gè)有效途徑應(yīng)運(yùn)而生,同時(shí)它作為國家審計(jì)的組成部分,也是評(píng)價(jià)政府公共受托責(zé)任的一種監(jiān)督形式,能夠讓公民從切身生存環(huán)境的角度來對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
第二,節(jié)能減排審計(jì)能夠確保政府和企業(yè)在節(jié)能減排工作中履行其責(zé)任,通過相關(guān)有效的審計(jì)工作督促政府部門落實(shí)法律法規(guī)政策和企業(yè)在生產(chǎn)活動(dòng)中落實(shí)節(jié)能減排的任務(wù),最終實(shí)現(xiàn)資源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)和任務(wù)。
第三,節(jié)能減排審計(jì)同時(shí)完善了國家治理機(jī)制,為政府的其他治理主體提供信息支持,有效的節(jié)能減排審計(jì)能夠提高國家治理環(huán)境資源治理上成功的可能性,而且審計(jì)工作的開展提高了政府信息公開的真實(shí)性和透明度,能夠使公眾更好的了解情況。國家治理機(jī)制越完善,節(jié)能減排審計(jì)工作開展越容易進(jìn)行,審計(jì)的作用就能得到充分發(fā)揮;相反,缺乏國家治理的理念,審計(jì)工作將難以進(jìn)行,兩者之間是相輔相成的關(guān)系。
二、節(jié)能減排審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容
節(jié)能減排審計(jì)是對(duì)國家行政和企事業(yè)單位及其它經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營過程中資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)資金使用的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性,環(huán)境法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行情況,環(huán)境管理系統(tǒng)的合理性和科學(xué)性及其環(huán)境管理的績效進(jìn)行的監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià),以促進(jìn)其全面、有效地履行節(jié)能減排,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,提高環(huán)境效益(高志遠(yuǎn),《節(jié)能減排環(huán)境審計(jì)研究》(2009)) 。
節(jié)能減排審計(jì)的目標(biāo)可分為以下幾點(diǎn):一是檢驗(yàn)政府及政府相關(guān)部門節(jié)能減排工作的執(zhí)行情況,保證相關(guān)環(huán)境政策和法規(guī)的實(shí)施,提高政府治理的環(huán)境績效效率;二是督促企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中降低能耗和減少污染物排放以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展,加強(qiáng)企業(yè)的投入產(chǎn)出的環(huán)保性,增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感意識(shí);三是提高全社會(huì)的節(jié)約意識(shí),通過節(jié)能減排審計(jì)報(bào)告讓公眾參與監(jiān)督,從而達(dá)到改善環(huán)境,保護(hù)資源,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。
節(jié)能減排審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)包括以下幾點(diǎn):1.政府節(jié)能減排政策實(shí)施的績效審計(jì)。改革開放以來,我國逐步重視生態(tài)建設(shè)和保護(hù)環(huán)境,并加大立法力度制定了一系列環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)。我國先后頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等7部環(huán)境保護(hù)法律,20多部相關(guān)法規(guī)以及900多條地方性環(huán)境法規(guī)。針對(duì)法律法規(guī)政策執(zhí)行以及遵守情況的審計(jì)主要是各級(jí)政府在政策的“上傳下達(dá)”上以及各政策實(shí)施的適當(dāng)性和合理性上進(jìn)行,確保各級(jí)法律法規(guī)和政策保障的合理執(zhí)行。2.節(jié)能減排專項(xiàng)資金審計(jì)。自“十一五”以來,我國各級(jí)財(cái)政投入了大量的專項(xiàng)撥款資金,對(duì)于節(jié)能減排專項(xiàng)資金使用和專項(xiàng)工程的管理和運(yùn)營情況的審計(jì)也是節(jié)能減排審計(jì)需要關(guān)注的重點(diǎn)。節(jié)能減排專項(xiàng)資金主要分為淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金、節(jié)能專項(xiàng)資金和主要污染物減排專項(xiàng)資金三類,在審計(jì)過程中,要重點(diǎn)關(guān)注各項(xiàng)目資金的預(yù)算投入情況、項(xiàng)目資金申報(bào)審核情況、項(xiàng)目資金管理撥付情況以及資金的使用效果情況,其中項(xiàng)目資金是否按規(guī)定合理預(yù)算以及分配,是否專戶??罟芾恚Y金有無被挪用或者滯留,此外項(xiàng)目資金的管理和核算方法是否合理,項(xiàng)目資金使用是否真實(shí)、資金使用效果評(píng)價(jià)體系是否健全都是審計(jì)需要做的工作,在審計(jì)專項(xiàng)資金上審計(jì)部門要特別注意各項(xiàng)資金落實(shí)的合規(guī)性、科學(xué)性、真實(shí)性以及及時(shí)性。3.節(jié)能減排工程和項(xiàng)目審計(jì)。在節(jié)能減排的工作中,許多企業(yè)可能是節(jié)能減排工程的受益者,也可能獨(dú)立承擔(dān)節(jié)能減排工程的建設(shè)和運(yùn)營。在這些工程和項(xiàng)目中,審計(jì)部門需要做好建設(shè)審計(jì)和運(yùn)行審計(jì)兩部分工作,主要審查項(xiàng)目工程是否符合節(jié)能減排的實(shí)際需要、項(xiàng)目工程的運(yùn)行的可行性和科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保效益評(píng)價(jià)的合理性、項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)理和檢查的科學(xué)性、項(xiàng)目工程運(yùn)行的穩(wěn)定性以及項(xiàng)目工程的污染控制和運(yùn)行安全等等。4.清潔生產(chǎn)的審計(jì)。節(jié)能減排審計(jì)必然需要關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中所耗用的能源和污染物的排放情況,清潔生產(chǎn)審計(jì)一要監(jiān)督產(chǎn)品生產(chǎn)耗用的各項(xiàng)資源是否符合節(jié)能減排的要求,二要對(duì)工藝技術(shù)的綠色水平進(jìn)行評(píng)估,三要查證企業(yè)生產(chǎn)廢棄物、污染物的生成和排放情況,確定廢棄物的削減目標(biāo),制定經(jīng)濟(jì)有效的污染控制對(duì)策,四要對(duì)企業(yè)節(jié)能減排的各項(xiàng)技術(shù)專利和管理系統(tǒng)進(jìn)行績效評(píng)價(jià),看相關(guān)指標(biāo)是否合理以及是否從實(shí)際運(yùn)用上提高節(jié)能減排的效率。 5.費(fèi)用征收的審計(jì)。節(jié)能減排中涉及到許多費(fèi)用的征收比如“排污費(fèi)”和“污水處理費(fèi)”等,在審計(jì)過程中需要全面了解相關(guān)費(fèi)用征收制度的建立和執(zhí)行情況,審查政府部門費(fèi)用征收情況以及企業(yè)的費(fèi)用繳納情況,檢查財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的獲取和處理方式是否可靠和適當(dāng),預(yù)防費(fèi)用征收易出現(xiàn)的貪污和公款挪用現(xiàn)象。
三、節(jié)能減排審計(jì)存在的問題
(一)節(jié)能減排審計(jì)開展的法律依據(jù)不足。節(jié)能減排審計(jì)是涉及到環(huán)境審計(jì)、能源審計(jì)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任審計(jì)等多領(lǐng)域的交叉性審計(jì),在開展的過程中,尚未有明確直接的審計(jì)法規(guī)來強(qiáng)制實(shí)施,多是依據(jù)國家頒布的環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約法規(guī)進(jìn)行,而且由于缺乏法律的保障增加了審計(jì)過程中取證的困難程度,易出現(xiàn)被審計(jì)單位不配合審計(jì)部門工作的開展,不提供真實(shí)的數(shù)據(jù)的情況。
(二)節(jié)能減排審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏完善性。節(jié)能減排審計(jì)的開展必須建立一套系統(tǒng)的、先進(jìn)的、適用的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)節(jié)能減排工作的質(zhì)量,同時(shí)分析、評(píng)價(jià)政府及環(huán)境保護(hù)部門的工作業(yè)績,但是目前我國節(jié)能減排審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)混亂重復(fù),流于形式,制定的標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范和落后。節(jié)能減排審計(jì)工作最困難的部分在于節(jié)能減排審計(jì)績效的評(píng)價(jià),這里的標(biāo)準(zhǔn)即包括了各項(xiàng)保護(hù)法律、法規(guī)所包含的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、還有一些環(huán)境保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及專項(xiàng)資金的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)包括資金預(yù)算、使用、投入產(chǎn)出效率等,項(xiàng)目的能耗以及污染物的排放審計(jì)中需要的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)和衡量的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也需要科學(xué)的討論和確定,在當(dāng)前節(jié)能減排審計(jì)起步不久的階段,這些問題都是影響審計(jì)效率的主要問題,節(jié)能減排評(píng)價(jià)體系的不完善不僅影響節(jié)能減排審計(jì)工作的開展,而且不利于我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
(三)節(jié)能減排審計(jì)缺乏長期有效的執(zhí)行監(jiān)督考核體制。在現(xiàn)實(shí)生活中,在很多節(jié)能減排的工作和項(xiàng)目中仍舊存在著政府失靈的現(xiàn)象,最為典型的現(xiàn)象是在“十一五”規(guī)劃考核的年份,許多城市為了達(dá)到國家提出的污染物和排放物的指標(biāo)性要求而采取拉閘限電、停產(chǎn)降低能耗等措施來應(yīng)付審計(jì)和考核,這種短期投機(jī)行為難以保證節(jié)能減排審計(jì)工作的真實(shí)性和效益性,而且政府及許多部門非理性的政績觀也給審計(jì)工作造成了一定的干擾,因此如何將節(jié)能減排審計(jì)納入企業(yè)常規(guī)審計(jì),與企業(yè)的日常審計(jì)相結(jié)合并且實(shí)行有效的監(jiān)督是未來審計(jì)部門工作的方向,只有將節(jié)能減排審計(jì)落實(shí)到各級(jí)被審計(jì)主體的日常工作進(jìn)程中,才能實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目的。
(四)審計(jì)信息共享性較差,審計(jì)資源整合性不強(qiáng)。節(jié)能減排審計(jì)自身處于交叉性審計(jì)的領(lǐng)域,因此在審計(jì)過程中涉及的信息范圍較廣,不同類型的審計(jì)中也有涉及到節(jié)能減排審計(jì)的內(nèi)容,如果沒有利用好其他審計(jì)工作已有的數(shù)據(jù)和結(jié)論可能會(huì)造成重復(fù)的審計(jì)工作,這樣即影響被審單位的正常運(yùn)營,同時(shí)也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。
(五)節(jié)能減排審計(jì)工作缺乏專業(yè)的人才,節(jié)能減排審計(jì)是一門綜合了環(huán)境學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、能源學(xué)的工作,對(duì)審計(jì)人員的綜合知識(shí)能力要求高,而現(xiàn)今我國審計(jì)人員普遍是高校的財(cái)會(huì)與審計(jì)專業(yè)的大學(xué)生,掌握的是基本的審計(jì)的知識(shí),對(duì)節(jié)能減排的專業(yè)知識(shí)較為欠缺,在審計(jì)工作中出現(xiàn)的一些專業(yè)問題給節(jié)能減排審計(jì)工作的開展帶來較大的困難,隨著我國審計(jì)工作的發(fā)展,審計(jì)將會(huì)越來越細(xì)化,我國亟需具備復(fù)合型知識(shí)的審計(jì)人才。
四、完善節(jié)能減排審計(jì)工作的意見和建議
(一)完善節(jié)能減排審計(jì)法律法規(guī)和節(jié)能減排審計(jì)準(zhǔn)則的建設(shè),為節(jié)能減排審計(jì)工作的開展提供法律保障和執(zhí)行依據(jù)。由于現(xiàn)有審計(jì)的法律依據(jù)不足,審計(jì)證據(jù)資料取得時(shí)難度較大,節(jié)能減排審計(jì)涉及到較多的企業(yè)的生產(chǎn)能耗和生產(chǎn)過程的資料,這對(duì)于企業(yè)來說都是商業(yè)機(jī)密,如果沒有法律上的義務(wù)性企業(yè)難以提供合作,這將不利于審計(jì)工作的開展。而對(duì)于節(jié)能減排審計(jì)準(zhǔn)則的建設(shè)能夠?yàn)閷徲?jì)人員提供操作準(zhǔn)則,減少審計(jì)工作的不規(guī)范性和不科學(xué)性,也為審計(jì)結(jié)果的比較提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),為當(dāng)前我國節(jié)能減排工作的開展做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。
(二)多樣化節(jié)能減排審計(jì)的方法。在數(shù)據(jù)和信息的收集上,除了傳統(tǒng)的觀察法、文件檢查法、抽樣調(diào)查法外,審計(jì)人員可與相關(guān)部門合作取得審計(jì)資料,而在數(shù)據(jù)的分析上,可以借助統(tǒng)計(jì)軟件或者統(tǒng)計(jì)模型,比如DEA模型等進(jìn)行投入產(chǎn)出分析,在審計(jì)過程中,同時(shí)應(yīng)該注意到節(jié)能減排問題涉及到的一些指標(biāo)不是能夠量化分析的,審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合地區(qū)、區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行區(qū)別分析和評(píng)價(jià),在審計(jì)的過程中也應(yīng)該注重與被審計(jì)單位的溝通和合作,減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
(三)完善節(jié)能減排審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。節(jié)能減排審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是綜合衡量評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象績效的標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)完備適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可以更好的衡量和評(píng)價(jià)節(jié)能減排執(zhí)行的績效情況,在建設(shè)的過程中,對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)要進(jìn)行合理的分類,同時(shí)設(shè)定合理的分析方式和計(jì)算方式,節(jié)能減排工作涉及的內(nèi)容較多,在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)中要注意行業(yè)的區(qū)分性,可操縱性等,同時(shí)要避免標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、冗長紊亂。
(四)加強(qiáng)審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)。引進(jìn)熟悉節(jié)能減排環(huán)境審計(jì)的人才,加強(qiáng)審計(jì)人員的培訓(xùn)教育,審計(jì)人員不僅需要掌握各種審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、檢測和分析的方法,而且同時(shí)需要了解能耗的指標(biāo)以及企業(yè)投入產(chǎn)出的數(shù)據(jù)的分析和計(jì)算,并且能夠根據(jù)審計(jì)獲得的資料提出合理和科學(xué)的分析和判斷。
(五)加強(qiáng)部門合作,促進(jìn)國際交流,借鑒先進(jìn)的節(jié)能減排審計(jì)的工作經(jīng)驗(yàn)。我國節(jié)能減排審計(jì)仍處于起步的階段,經(jīng)驗(yàn)和方法都較為欠缺,審計(jì)部門應(yīng)該與環(huán)保部門和能源部門進(jìn)行合作,實(shí)行聯(lián)合審計(jì),實(shí)現(xiàn)資源的共享性,獲得其他部門的技術(shù)支持,使審計(jì)工作更加具有合規(guī)性和科學(xué)性。此外節(jié)能減排審計(jì)也要注重國際合作,在國內(nèi)審計(jì)準(zhǔn)則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定上要借鑒國際條例,環(huán)境問題是世界性的問題,加強(qiáng)國際合作也是作為大國保護(hù)全球環(huán)境責(zé)任感的途徑之一。
總之,節(jié)能減排審計(jì)工作仍有很多的地方需要改進(jìn)和完善,在當(dāng)前國家治理的理念下我國政府致力于打造服務(wù)型政府,服務(wù)型政府不僅是實(shí)現(xiàn)國家治理的重要途徑之一,同時(shí)對(duì)國家審計(jì)職能也提出了新的要求,審計(jì)工作需要更加的以人為本,也需要更加的具備社會(huì)責(zé)任感,而節(jié)能減排審計(jì)作為國家審計(jì)的重要工作之一,任重而道遠(yuǎn)。(王銳英)
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