當(dāng)前我國審計機(jī)關(guān)存在“重審計輕整改”現(xiàn)象，這在一定程度上影響了國家審計在國家治理中的作用的發(fā)揮。為了促進(jìn)改善審計整改工作，有效發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能，筆者從審計署特派辦的視角，闡述審計整改服務(wù)國家治理所發(fā)揮的重要作用，探討分析審計整改過程中存在的問題及原因，并提出對策建議，旨在拋磚引玉，以期對審計機(jī)關(guān)開展審計整改工作有所裨益，更好地促進(jìn)國家審計服務(wù)國家治理。
一、審計整改服務(wù)國家治理所發(fā)揮的重要作用
在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。國家審計通過發(fā)現(xiàn)問題，促使被審計單位審計整改，進(jìn)而促進(jìn)國家治理。在這一過程中，審計整改是橋梁，是國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用的有效手段和重要途徑。
1.審計整改是促進(jìn)依法行政的客觀要求。
審計監(jiān)督的主要對象是被審計單位的財政、財務(wù)收支活動，而財政、財務(wù)活動的管理權(quán)是各級政府及其所屬各部門行政職能和權(quán)力的重要組成部分。行政行為的不合法、行政權(quán)力的不合理使用，往往會在財政、財務(wù)活動中體現(xiàn)出來。審計工作的重要使命就是通過對財政、財務(wù)活動過程和存在問題的揭示，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會主義市場經(jīng)濟(jì)的違法犯罪行為，促進(jìn)廉政建設(shè)。審計發(fā)現(xiàn)的許多問題帶有規(guī)律性、普遍性，這些問題源于某些制度、體制、政策方面的缺陷，必須通過深化行政管理體制、財政管理體制和投資管理體制改革，規(guī)范行政行為，從制度、體制、政策方面堵塞漏洞，予以規(guī)范。因此，審計不應(yīng)停留在對問題的揭露上，還應(yīng)當(dāng)對那些具有規(guī)律性、普遍性的問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步從制度、體制、政策層面上提出加強(qiáng)管理，完善制度、體制、政策，深化改革的建議，落實整改的措施、辦法，從而促進(jìn)各級政府及其各部門依法行政。
2.審計整改是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的重要途徑。
在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，由于法制不完善，新舊體制轉(zhuǎn)軌和落后觀念影響等多方面的原因，財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不規(guī)范現(xiàn)象還會繼續(xù)存在。審計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從實際狀況出發(fā)，認(rèn)識新形勢下財政資金運行的新特點和違法違規(guī)問題新的表現(xiàn)形式，提出審計建議，督促整改，從制度、體制、政策上予以規(guī)范、提高，使審計整改的過程成為有關(guān)地方、部門、單位不斷增強(qiáng)財經(jīng)法紀(jì)意識，樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，依法理財、依法執(zhí)政的過程，這樣才能從更高層次上實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。
3.審計整改是治理“屢審屢犯”的必要手段。
審計制度執(zhí)行以來，通過對多數(shù)單位的審計，依法處理和處罰了一些違法違規(guī)問題，但不可否認(rèn)的是，屢審屢犯的現(xiàn)象仍然存在。這固然有體制、機(jī)制等方面因素的影響，但審計整改未受到應(yīng)有的重視，重審計、重處理處罰、輕整改也是重要影響因素。特別是未建立審計整改檢查機(jī)制，使審計機(jī)關(guān)提出的整改意見和建議，有關(guān)部門、單位未給予高度重視，政府及社會各方面未予以有力監(jiān)督，一審了之必然導(dǎo)致屢審屢犯。因此，全面推行審計整改，強(qiáng)化審計整改檢查力度，可以在一定程度上治理“屢審屢犯”現(xiàn)象。
二、審計整改服務(wù)國家治理存在的問題及原因分析
1.審計整改所需時間、審計結(jié)果公告所需整改時限與審計法定整改時限90日三者之間存在現(xiàn)實沖突。
被審單位審計整改所需時間與整改問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性緊密相關(guān)，有難、中、易之分，有些問題確實在90日內(nèi)無法解決，更不要提在審計結(jié)果公告所需整改時限內(nèi)（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間存在現(xiàn)實沖突。當(dāng)然，從審計結(jié)果公告的時效性考慮，常要求被審單位整改時限低于法定整改時限也情有可原；但這種做法易導(dǎo)致審計組依據(jù)被審單位整改文件起草整改檢查報告或?qū)徲嫼唸?，對被審單位是否整改沒有調(diào)查和核實，易產(chǎn)生審計風(fēng)險。
2.法律法規(guī)不具體，易導(dǎo)致執(zhí)行有障礙。
對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)，新修訂的《審計法實施條例》只是明確可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和建議處分權(quán)，如何申請、哪些內(nèi)容可以申請并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國家審計準(zhǔn)則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內(nèi)容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導(dǎo)致審計整改檢查落實不到位，審計機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力大打折扣。此外，審計部門沒有關(guān)于整改工作的具體操作規(guī)范也易導(dǎo)致執(zhí)行不力。
3.審計整改缺乏聯(lián)動機(jī)制，未形成有效的整改合力。
被審計單位是否整改，審計機(jī)關(guān)缺少獨立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強(qiáng)有力的審計整改聯(lián)動機(jī)制；但目前我國審計整改聯(lián)動機(jī)制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機(jī)關(guān)履行，其他部門參與很少。二是缺少各部門參與的整改聯(lián)席會議制度。三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行審計整改情況較少。因此，審計整改的監(jiān)管合力未有效形成，國家治理功能未得到充分體現(xiàn)。
4.審計機(jī)關(guān)對審計整改檢查積極性不高，做法不科學(xué)。
審計機(jī)關(guān)對審計整改積極性不高，重審計輕整改、重信息輕報告，對被審單位是否真實整改，缺少實地調(diào)查核實。部分審計整改檢查報告或簡報沒有實地調(diào)查，過于依賴被審單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內(nèi)容的順序調(diào)整一下。究其原因，這與當(dāng)前的業(yè)績考核機(jī)制不無關(guān)聯(lián)，審計整改所占分值太少。而且，審計整改檢查的做法也不科學(xué)，各單位普遍采取的是“誰審計誰負(fù)責(zé)”的原則，即由審計項目的審計組長或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實整改情況，并兼顧指導(dǎo)被審計單位整改和資料收集工作。這一做法的優(yōu)點是審計人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計任務(wù)繁重，審計人員又要監(jiān)督整改工作，實在是“分身乏術(shù)”。另外，存在于部分審計人員思想認(rèn)識中的畏難情緒，也導(dǎo)致了“重審計、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
5.被審單位不重視審計整改。
少數(shù)被審計單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關(guān)等錯誤認(rèn)識，或者主觀上有意識地進(jìn)行“選擇性整改”。對其有利的部分，比如加強(qiáng)內(nèi)部管理的建議往往接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極。一些屬于體制機(jī)制范疇的不規(guī)范、不完善、不合理的問題，被審計單位也就更難以整改到位了。
6.審計整改無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，實際效果難以定量判定。
目前，我國審計機(jī)關(guān)對審計整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，缺乏量化指標(biāo)，易導(dǎo)致被審計單位對違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，對同一類型問題，被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，從而無法對整改程度進(jìn)行量化考核，無法衡量整改是否到位。其次，對于整改的完成程度，也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實際效果。
7.審計整改效果與審計項目計劃關(guān)聯(lián)性不夠強(qiáng)。
當(dāng)前，在年度項目計劃安排中，沒有把歷年審計的整改效果作為選擇項目的一個重要依據(jù)；而且，在審計內(nèi)容的確定方面，往往沒有把整改的執(zhí)行情況作為一項重點內(nèi)容，導(dǎo)致審計人員僅僅只關(guān)注本次需要查處的問題。
8.審計機(jī)關(guān)重“事后整改”輕“事中整改”，未有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用。
當(dāng)前，審計機(jī)關(guān)比較重“事后整改”輕 “事中整改”，這與審計業(yè)績考核存在一定關(guān)系?！笆潞笳摹币仔纬烧牡牧炕笜?biāo)，因為它包含審計查處的問題、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據(jù)此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產(chǎn)生新制度，取得審計業(yè)績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標(biāo)，不易形成量化的審計業(yè)績。但是，從發(fā)揮國家治理功能作用、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，“事中整改”較“事后整改”更重要，因為只有在審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位內(nèi)控不健全、存在經(jīng)營或道德風(fēng)險，審計組及時指出糾正，風(fēng)險才會消失，損失浪費或同志失足的現(xiàn)象才會避免，審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用才會有效發(fā)揮。誠然，“事后整改”發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用，但“事中整改”與“事后整改”比較，前者更能凸現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用，起到防范于未然。
三、審計整改服務(wù)國家治理的路徑選擇
1.修改法律或司法解釋，以細(xì)化審計整改有關(guān)法律條文和時限。
針對審計整改存在的延期或拒絕整改缺少明確的法律法規(guī)依據(jù)、審計結(jié)果公告所需整改時間與法定時限沖突、其他職能部門配合審計機(jī)關(guān)履行審計整改檢查職能不到位等問題，應(yīng)修改《審計法實施條例》等法律法規(guī)，予以明確細(xì)化完善。當(dāng)然，在《審計法實施條例》、《國家審計準(zhǔn)則》剛修訂不久的情況，再次修改不現(xiàn)實；但可以以審計署的名義出臺法律解釋條文，并對拒絕、拖延審計整改的行為增設(shè)審計罰款權(quán)。明確具體的處理處罰依據(jù)、整改程序及時限、相關(guān)職能部門必須履行的義務(wù)，強(qiáng)化審計整改檢查的威懾力。以審計整改時限沖突為例，可以按整改對象的難易程度、金額大小區(qū)別對待，進(jìn)行易、中、難分類管理。容易整改的問題，如調(diào)賬，必須30日內(nèi)整改；一般問題，60日內(nèi)整改；體制、機(jī)制方面難整改的問題，360日內(nèi)整改。這樣做，在一定程度上能緩解時限性沖突。
2.加大審計整改結(jié)果公告力度，并重新賦予審計署特派辦審計罰沒權(quán)，以督促被審單位重視審計整改。
群眾的力量是無窮的，因此，審計機(jī)關(guān)有必要借助媒體的影響力，通過建立健全審計整改結(jié)果公告制度，并加大審計整改結(jié)果公告力度，讓被審單位的審計整改暴露在人民群眾的監(jiān)督下，以督促其積極整改、維護(hù)其聲譽(yù)。審計機(jī)關(guān)通過宣傳報道審計整改工作典型，公開曝光拒不整改或?qū)覍弻曳浮医恢沟牟块T和單位，使審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的有效結(jié)合，大力提升審計整改效果。同時，為了促使被審單位進(jìn)一步重視審計整改，需要賦予審計署特派辦的審計罰沒權(quán)，以豐富審計整改檢查的制約措施，提升審計整改檢查的力度；況且《審計法實施條例》也明確各級審計機(jī)關(guān)有審計罰沒權(quán)。
3.建立審計整改聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化審計整改監(jiān)管合力。
審計整改聯(lián)動機(jī)制具有極其重要的作用，從微觀的角度來說，審計機(jī)關(guān)與被審計單位是對立的，出發(fā)點是不一致的。審計整改在一定程度上觸動了被審計單位及關(guān)聯(lián)單位的核心利益和信譽(yù)，產(chǎn)生抵觸情緒和不配合是難以避免的。因此，沒有其他部門配合，僅靠審計機(jī)關(guān)的力量難以使查出的問題得到全面整改或有效落實，審計整改將流于形式。但從宏觀的角度來說，審計機(jī)關(guān)與被審計單位的最終目的是一致的、目標(biāo)是統(tǒng)一的，都是為了促進(jìn)良好國家治理和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，各級審計機(jī)關(guān)實質(zhì)是各級人民政府的內(nèi)審部門，幫助其化解潛在風(fēng)險。因此，各級人民政府應(yīng)重視審計整改工作。而審計署也可以以審計署令或法律解釋的形式要求地方各級政府重視審計整改工作。并建立審計整改聯(lián)動機(jī)制，以發(fā)揮審計整改監(jiān)管合力。一是建立聯(lián)席會議制度。建立由各級政府分管審計工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、檢察、發(fā)展改革、公安、財政、審計、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務(wù)、工商等有關(guān)部門參加的審計整改工作聯(lián)席會議，通報審計查出的問題，研究解決審計整改工作的難點問題，落實審計整改責(zé)任。二是細(xì)化各部門審計整改職責(zé)。將財政部門、發(fā)展改革部門等在落實審計整改意見上應(yīng)負(fù)的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，以提高可操作性。三是完善審計整改問責(zé)制度。明確被審計單位的主要負(fù)責(zé)人是落實審計整改工作的第一責(zé)任人。對不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行審計整改的單位，由聯(lián)席會議成員單位根據(jù)各自職能進(jìn)行責(zé)任追究。
4.改變審計業(yè)績考核機(jī)制和重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，充分調(diào)動審計人員履行審計整改檢查職能的積極性。
改變當(dāng)前審計機(jī)關(guān)的審計業(yè)績考核機(jī)制，將審計整改工作納入考核體系，并占有較大權(quán)重，這是非常重要的。它能充分調(diào)動審計機(jī)關(guān)、審計業(yè)務(wù)處室、審計人員的進(jìn)行審計整改檢查的積極性。同時，改變重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，將“事中整改”也納入審計整改考核體系中，并充分研究給予兩者合適的比例權(quán)重，以鼓勵引導(dǎo)審計人員既重視“事后整改”，也重視“事中整改”，較好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的預(yù)防、建設(shè)性作用。
5.改變審計整改檢查人員組成模式，探索審計機(jī)關(guān)的審計、整改職能相分離原則。
目前，審計整改檢查人員組成模式不科學(xué)，主要采取“誰審計、誰督促整改”的模式，違反了不相容職能相分離原則，也加大了審計人員的負(fù)擔(dān)。因此，有必要改變審計整改檢查人員組成模式。在當(dāng)前審計環(huán)境下，應(yīng)組成法規(guī)處牽頭、辦公室、經(jīng)辦業(yè)務(wù)處室參與的審計整改檢查領(lǐng)導(dǎo)小組；法規(guī)處起草審計整改報告或?qū)徲嫼唸?。上述三部門參與的理由是法規(guī)處負(fù)責(zé)項目的審理，法律法規(guī)熟悉、定性把握比較準(zhǔn)確；而辦公室文字功底較強(qiáng)，文字把關(guān)能力比較到位；而業(yè)務(wù)處具體經(jīng)辦，非常了解項目的具體情況。同時，三部門的參與也便于審計整改檢查報告或?qū)徲嫼唸蟮耐瓿膳c上報。
6.將審計整改納入項目選擇及重點內(nèi)容確定。對于那些整改不積極、敷衍了事的單位，應(yīng)加大審計的頻率，提高審計的威懾性。同時，在審計重點確定上，明確對以往審計整改情況的審查。
7.針對違規(guī)情節(jié)輕重規(guī)定相應(yīng)的處理處罰措施，防止被審計單位避重就輕；同時，根據(jù)被審計單位整改的實際情況進(jìn)行量化打分，以便于衡量其整改的實際效果。（駱勇 趙田錄）
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